ISSN 2039-1676

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18 febbraio 2019 |

‘Percezione’ della corruzione e politiche anticorruzione

 

1. Alcune brevi premesse. Nel dibattito pubblico riemerge, con andamento carsico, l’idea di un paese, l’Italia, propenso a “percepirsi” più corrotto di quanto non lo sia realmente: un dibattito spesso fondato su valutazioni prive di appigli fattuali, talvolta legato all’idea di fondo di una “inadeguatezza” delle misurazioni fondate sulla percezione, sovente propenso a vedere nella “eccessiva” attenzione dei mezzi di informazione al tema della corruzione una delle ragioni di fondo di una “cattiva reputazione” che non corrisponde alla realtà ma finisce per alimentarsi in una sorta di circolo vizioso.

A questo si legano due corollari: il primo, conseguenza diretta della valutazione di inattendibilità delle classifiche di percezione, rivolto a contestare la stessa presenza significativa o comunque a ridimensionare la consistenza della corruzione italiana; il secondo, legato al primo, che attribuisce allo stesso dibattito sulla corruzione, e quindi all’enfasi sull’anticorruzione, un contributo decisivo nel sostenere una “erronea” percezione.

Un po’ come quando a forza di sentire parlare di una certa malattia cominciamo a valutare alcune nostri aspetti come “sintomi” di qualcosa che invece, per fortuna, non ci riguarda. Una sorta di ipocondria della corruzione, in sostanza.

 

2. Sull’attendibilità o meno degli indici “di percezione”. Al fondo, premesso che è notoriamente difficile poter “quantificare” il fenomeno della corruzione ed in qualche modo “misurarlo” in un contesto specifico, queste riflessioni, a volte riportate in modo insistito ed a mo’ di mantra, si legano come detto alla (ritenuta) scarsa affidabilità dell’indice di percezione della corruzione CPI di Transparency International. Quest’indice e la relativa classifica (che nell’ultima vede l’Italia in leggero miglioramento, “adelante con juicio”, rispetto all’anno precedente) si basa su una metodologia che è resa nota ed è a sua volta frutto dell’elaborazione aggregata di una serie di altre misurazioni. Non è intenzione di chi scrive difendere a spada tratta l’approccio di Transparency, del quale sono però evidenti i vantaggi (anzitutto perché consentono una comparazione efficace tra paesi diversi, cosa che sarebbe impossibile se facessimo riferimento a statistiche giudiziarie data la diversa configurazione dei reati e dei sistemi sanzionatori).

Occorre però prendere atto di alcuni dati: il primo, è l’ampia diffusione ed utilizzo che è fatto dagli operatori economici internazionali di questo indice (è, in sostanza, un indice “utile”); la seconda, è il fatto che questo indice produce, proprio per la sua notorietà ed il riconoscimento che gli è tributato dall’opinione pubblica e dalle stesse classi politiche, un forte stimolo allo sviluppo di più efficaci politiche di prevenzione e repressione della corruzione (è, quindi, un indice “buono”); la terza, più significativa, è il fatto che nella letteratura scientifica, che pure spesso contesta il fatto di farvi eccessivo od esclusivo affidamento, è considerato in ogni caso un indice “robusto”, i cui dati non sono “inattendibili” (il che farebbe propendere per ritenere quest’indice anche “vero”, col che potremmo concludere avendo applicato al caso i “tre setacci” di Socrate: la questione merita però di essere ancor più approfondita relativamente all’ultimo punto, decisivo).

Esiste, si dice, uno “scostamento” di questo indice rispetto ad altri più obiettivi, e tanto varrebbe a considerare in realtà il CPI un indicatore “sballato” che ha in più l’effetto controproducente di concentrare l’attenzione su un “nemico immaginario” distogliendoci da altre e più importanti priorità o conducendoci alla costruzione di sistemi “barocchi” di prevenzione, o a approcci “pan-penalistici” di repressione. O su entrambe le chine.

Soffermiamoci quindi sull’indice CPI: un indice che, al di là delle criticità (vere o presunte) resta un convitato con il quale fare in qualche modo i conti. Produce ricadute reali, anzitutto in termini di investimenti esteri in Italia. Segnala una “mancanza di fiducia”, seppur relativa e con tendenze al miglioramento, che è un dato importante nel rapporto tra istituzioni e cittadini, del quale si vedono le ricadute su più versanti. Si tratta, dunque, di un “campanello d’allarme” che non possiamo ignorare, ma è davvero significativo nel rappresentare la realtà della corruzione in Italia?

 

3. Sul confronto tra “percezione” e “dati reali”. La recente indagine Eurispes ci propone un’immagine dell’Italia tutto sommato diversa, e più confortante, sul versante della corruzione “reale”.

Si tratta di uno studio che si basa essenzialmente su un’indagine statistica: attraverso un campione di intervistati si rileva, e questo è uno dei dati più significativi, una distanza importante tra corruzione “percepita” (che gli intervistati dichiarano presente) e corruzione “vissuta”, frutto della diretta esperienza di ciascuno. Saremmo in sostanza vittima di una errata percezione di noi stessi: “l'85% dei cittadini è convinto che i livelli di malaffare siano alti, ma non ha vissuto episodi sulla propria pelle né su quella dei familiari”. A conferma della difficoltà di disporre di dati certi, questa stessa indagine volta ad analizzare la “diretta esperienza di corruzione” si presta a rischi di imprecisione. In primo luogo, chi è intervistato su vicende che direttamente lo interessano (e che sono però reato) potrebbe essere portato a “riclassificare” le proprie vicende e le proprie condotte: è “corruzione” la vicenda nella quale sono stato coinvolto per saltare file di attesa in campo sanitario, oppure la mia condotta è stata “corretta” (e quindi non sono stato coinvolto direttamente in episodi di corruzione)?

Le esperienze dei sondaggi, anche quelli semplicemente elettorali, ci mostrano i pericoli di atteggiamenti “omertosi” in cui gli stessi intervistati tendono a rispondere in modo non preciso, dando risposte più in linea con quello che ritengono sia la risposta “giusta” piuttosto che la risposta “vera”.

Se si può condividere il rischio, di cui parla Eurispes, di un clima di opinione nel quale la “percezione” può essere non fondata, ed aumenta la distanza tra “ciò che sembra” e ciò che è, questo non pare però poterci condurre a conclusioni eccessivamente ottimistiche o in qualche modo “auto-assolutorie”: piuttosto, ci mostra l’esigenza di leggere con attenzione tutti i dati.

Insomma, il rischio è quello di ricadere nell’errore di sottovalutare il fenomeno, così come si è fatto quando si è posto troppo affidamento sui dati giudiziari, come fece a suo tempo la stessa autorità di riferimento per l’anticorruzione (allora un servizio del Ministero, il “SAET”) qualche anno addietro, che sono sicuramente importanti ma finiscono purtroppo per essere poco significativi (con tassi di condanne insignificanti, variabili su base territoriale, con condanne definitive che intervengono a distanza di anni dai fatti di corruzione) nel rappresentare il fenomeno nella sua effettiva consistenza.

I dati appunto: la corruzione può essere misurata in molti modi: ci sono indicatori frutto di indagini statistiche; ci sono indicatori che possiamo ricavare da dati obiettivi. Pur nella variabilità dei risultati, tutti ci portano di fronte ad un fenomeno tutt’altro che da sottovalutare.

Basti pensare agli indicatori oggettivi legati al costo delle opere pubbliche, od a quelli fondati sul rapporto tra investimenti in opere pubbliche e stock di infrastrutture, od a quelli derivanti dall’analisi dei dati degli appalti nel periodo pre e post Tangentopoli (che mostravano un “costo della corruzione” nell’ordine del 40% e che possono essere messi a confronto con alcuni dati di spesa attuali per specifici interventi).

La corruzione in Italia è, purtroppo, una realtà, sia che la si colga in termini quantitativi che qualitativi: negarne o ridimensionarne eccessivamente l’impatto, sia che avvenga sulla scorta di dati giudiziari poco rappresentativi, sia che avvenga alla luce di indagini che si prestano a letture diverse, è sicuramente un errore, ed è una conclusione contraddetta da tante altre analisi delle quali oramai disponiamo.

Alcuni studi recenti vanno in senso assolutamente opposto. E’ recente, ad esempio, il tentativo di quantificare il “peso” complessivo della corruzione nei diversi paesi da parte dei verdi europei: a dicembre, un rapporto ha imputato all’Italia un “valore” annuo della corruzione pari a ben 230 miliardi.

Una “misurazione”, questa, sicuramente criticabile, senz’altro eccessiva, approssimativa e sommaria, basata però non sulla percezione ma su dati apparentemente obiettivi come il costo di una fornitura, di un bene, di un lavoro pubblico. Un numero iperbolico, quasi quattro volte quello, più noto (di 60 miliardi come valore annuo della corruzione in Italia) spesso ripreso nel dibattito pubblico fino a tempi recenti. Anche sgombrando il campo da studi così allarmistici, però, i dati e gli indicatori che misurano la corruzione sulla base di dati obiettivi tendono a rappresentare in ogni caso lo stato di un paese in cui la corruzione ha una dimensione importante, in ultima istanza in linea non così distante dai dati di percezione.

A parte queste considerazioni, però, sono tutti i dati a suggerirci di approcciarci al problema corruzione senza eccessivi slanci ottimistici: il problema esiste, è molto complicato, richiede una strategia di contrasto e prevenzione costante ed insistita. Rispetto a questo l’idea di un “falso problema” alimenta miraggi e può portarci fuori strada.

 

4. Se parlare di anticorruzione alimenta l’idea di un paese corrotto. Un paese meno corrotto di quanto si consideri, dice sempre Eurispes, vittima di quello che viene chiamato il paradosso di Trocadero: “più si perseguono i fenomeni corruttivi sul piano della prevenzione e le fattispecie di reato sul piano della repressione, maggiore è la percezione del fenomeno”. In questo senso la stessa azione dell’Autorità anticorruzione rischierebbe, dunque, di alimentare una “rappresentazione” che non corrisponde al dato reale: quello di un paese con evidenti criticità, ma meno di quanto appaia nella percezione diffusa. Se guardiamo all’andamento dello stesso indice di corruzione, va detto però che non pare essere l’enfasi sull’anticorruzione a farci apparire più corrotti di quanto siamo: basta dire che da quando in Italia è stata sviluppata una politica più attenta di prevenzione della corruzione e l’Anac ha dispiegato la sua azione la “percezione” del paese è migliorata e l’Italia ha segnato un miglioramento proprio nelle classifiche di Transparency International. Cinquantatreesima nell’ultima classifica, l’Italia era 60° nel 2016, addirittura 69° nel 2013. Di converso, proprio mentre di anticorruzione si parlava meno nel dibattito pubblico, l’Italia precipitava nello stesso indice (39° nel 2000, 45° nel 2006, 67° nel 2010).

Dire, quindi, che in Italia la corruzione è maggiormente percepita perché se ne parla di più, e che in sostanza il dibattito sull’anticorruzione alimenta la percezione della corruzione, non pare condivisibile: è proprio quando i cittadini avvertono un’azione “contro” la corruzione che si assiste a un miglioramento anche sul fronte della sua percezione.

Nel dibattito pubblico il problema dello “stato della corruzione” in Italia è, in ogni caso, come detto, sempre più presente: il che è un bene, dato che è anzitutto dalla capacità di conoscere se stessi, interrogarsi sui propri limiti e le proprie virtù, che nasce la capacità di fornire risposte corrette e vincere le battaglie che indubbiamente abbiamo di fronte.

Rispetto a pochi anni addietro, in ogni caso, la nostra capacità di comprendere un fenomeno così pericoloso, ma anche così sfuggente, come la corruzione, è migliorata molto: merito anzitutto delle indagini che ora conduce l’Istat proprio su questo tema, merito anche dell’azione di altri centri studi ed organizzazioni della società civile, che si pongono quali rappresentanti di una anticorruzione che si affida sempre più non solo all’Autorità nazionale, ma ad una rete di cittadini attivi.

 

5. Corruzione, anticorruzione, e anti-anticorruzione. Provando a sviluppare alcune riflessioni a margine di quanto detto, possiamo ritenere che il dibattito sulla “percezione di corruzione” sia interessante per più motivi.

In primo luogo, mostra la grande attenzione al tema della corruzione, e dell’anticorruzione: un’attenzione positiva, come mostrano i dati di Transaprency, perché favorisce il tentativo di trovare soluzioni al problema. Un’azione, una politica organica di prevenzione, che, già solo perché mostra l’intenzione di combattere la malattia in qualche modo conforta il malato e ne rafforza la capacità auto-immunitaria.

Che sia un’azione insufficiente perché “omeopatica”; pressoché apparentemente inutile a mo’ di placebo; realmente efficace ma produttiva di effetti collaterali; pericolosa perché condotta con l’uso di forze esorbitanti come pure è stato sostenuto: in ogni caso l’effetto sul corpo vivo del paziente pare al momento positivo e questo suggerisce di continuare la terapia, migliorando laddove si avvertono limiti e problemi ma senza abbandonare questa strategia di cura.

In secondo luogo mostra un atteggiamento diffusamente presente, per il quale il problema avvertito diventa a volte più l’anticorruzione che la corruzione: quest’approccio, di anti-anticorruzione, appare a ben vedere più complesso che non altri fenomeni apparentemente assimilabili (come quelli di critica all’antimafia, ad esempio).

Se possono apparire comprensibili e giustificate, sia che siano condivisibili o meno, le posizioni di chi ad esempio muove obiezioni ad un inasprimento delle pene, ad un ampliamento delle condotte suscettibili di ricadere in reati di “corruzione”, all’introduzione di soluzioni di contrasto sin qui previste solo per reati di mafia o di terrorismo, meno giustificate paiono molte delle critiche alle politiche ed alle soluzioni di prevenzione amministrativa della corruzione.

Non perché, sia chiaro, si tratti di soluzioni e politiche esenti da problemi, ma perché sono tutto sommato (al contrario di come a volte si vuole far credere) molto deboli i poteri di tipo coercitivo dell’Autorità e dei responsabili di prevenzione della corruzione. Perché si tratta di soluzioni non poi così originali se è vero che nello scenario globale la prevenzione della corruzione si atteggia sempre più a “legal standard” sulla scorta anzitutto della convenzione ONU contro la corruzione e dell’azione di numerosi organismi e istituzioni sovranazionali. Perché deve essere chiaro che se il fenomeno esiste, ed è consistente, la legittimazione delle istituzioni (e la sua ri-legittimazione) passa in misura significativa dalla sua capacità di contenerlo: attraverso un’azione preventiva, od altrimenti attraverso un’azione repressiva.

La ripresa di attenzione a livello politico al sottile fascino della pena, e quindi lo spostamento del focus delle riforme più recenti di anticorruzione dal versante della prevenzione (che è stata in fondo la grande scelta strategica maturata a partire dalla legge 190 del 2012) a quello della repressione (con la legge nota come “spazza-corrotti”, a suggerire un approccio radicale al tema) segnala una tendenza che è in ultima istanza legata, anche, al contributo di quanti hanno sin qui criticato, spesso senza troppi argomenti a supporto, gli “eccessi” della prevenzione della corruzione.