ISSN 2039-1676


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19 dicembre 2017 |

Secondo la Cassazione il divieto di refoulement vale anche per lo straniero pericoloso ammesso alla protezione sussidiaria

Cass. Sez. I, sent. 18 maggio 2017 (dep. 26 ottobre 2017), n. 49242, Pres. Di Tomassi, Rel. Magi

Contributo pubblicato nel Fascicolo 12/2017

Per leggere il testo della sentenza in commento, clicca in alto su "visualizza allegato".

 

1. Con la sentenza che si può leggere in allegato la Corte di cassazione ha annullato l’ordinanza emessa dal Tribunale di Sorveglianza di Venezia con la quale era stato respinto l’appello proposto dal sig. Lucky Haruna, di origini nigeriane, avverso il diniego della revoca anticipata della misura di sicurezza dell’espulsione dal territorio dello Stato disposta nei suoi confronti ex art. 86 d.P.R. 309/1990 (che prevede l’espulsione dallo Stato, una volta espiata la pena, per lo straniero condannato per uno dei reati previsti dagli articoli 73, 74, 79 e 82, commi 2 e 3[1]). Tale decisione dei Giudici di legittimità merita particolare attenzione in ragione dei due importanti principi di diritto affermati in tema di limiti all’espulsione dello straniero “pericoloso” dal territorio nazionale.

 

2. Brevemente, i fatti. Il sig. Lucky Haruna era stato condannato in Italia a sei anni e otto mesi di reclusione per violazione della disciplina sugli stupefacenti e per altri reati commessi tra il 2010 e il 2012. Mentre stava scontando la propria pena detentiva – avendo come data di fine pena il 21.1.2018 – Haruna aveva avanzato al Magistrato di Sorveglianza richiesta di revoca della misura di sicurezza (che gli era stata applicata con sentenza del 12.3.2013), adducendo in motivazione la propria condizione di avente diritto alla protezione sussidiaria dal momento che, a suo dire, un rimpatrio avrebbe comportato per lui un serio rischio di assoggettamento alla pena di morte. La risposta del Magistrato era stata negativa e, ciò che qui più interessa, il merito della domanda non era nemmeno stato esaminato in concreto sulla base di un assunto principio del «non prossimo fine pena».   

Rivoltosi in seconde cure per la medesima questione al Tribunale di Sorveglianza di Venezia, Haruna aveva sottolineato il proprio interesse ad ottenere una risposta sul merito, considerato altresì che una volta maturata la decorrenza della pena sarebbe stato condotto in un CIE in attesa dell’espulsione, con il conseguente rischio di non riuscire ad ottenere un tempestivo riconoscimento della propria condizione ostativa all’espulsione. A tale doglianza il Tribunale aveva risposto che, essendo la domanda di riconoscimento della protezione sussidiaria ex art. 2 lett. g del d.lgs. 251/2007[2] presentabile anche dal soggetto detenuto nelle forme ordinarie (quale era appunto l’Haruna), non sussisteva un interesse in capo all’appellante ad un immediato ed incidentale accertamento della stessa (sub specie di condizione ostativa all’espulsione) da parte del giudice di sorveglianza; ciò anche in considerazione del fatto che “il mancato completamento della pratica amministrativa (in tempo antecedente al fine pena)” avrebbe dato luogo “esclusivamente al trattenimento ulteriore presso il CIE e non alla esecuzione dell’espulsione”. 

Contro il provvedimento del Tribunale di Sorveglianza di Venezia Haruna aveva presentato ricorso in Cassazione ex art. 666 co. 6 c.p.p.

 

3. I Giudici di legittimità, con la pronuncia in esame, accolgono il ricorso di Haruna ed annullano, di conseguenza, l’ordinanza del Tribunale di Sorveglianza, rinviando allo stesso la causa per un nuovo esame da svolgersi alla luce di due principi di diritto di cui nel prosieguo si dà conto.

Primo principio: “in sede di apprezzamento della domanda di revoca o di ineseguibilità in via anticipata della misura di sicurezza dell'espulsione, il Magistrato e il Tribunale di Sorveglianza sono tenuti ad esaminare i profili in fatto e in diritto introdotti dalla parte, risolvendo, ove necessario, ed in via incidentale ogni questione in tema di sussistenza dei presupposti per l'ammissione allo status di rifugiato o di persona avente titolo alla protezione sussidiaria”.

La Corte perviene a tale principio dopo avere confutato le motivazioni alla base del diniego alla revoca della misura di sicurezza dell’espulsione addotte nelle due precedenti decisioni di merito, le quali, per quanto tra loro diverse, risultavano accomunate dalla scelta di negare l’esame dei profili di diritto e di fatto sollevati dal ricorrente.

Quanto alla motivazione del Magistrato di Sorveglianza circa la “non prossimità temporale del fine pena”, la Cassazione rileva – dopo un’attenta disamina dei più importanti precedenti giurisprudenziali sul tema – l’inesistenza di una ragione giustificatrice del diniego alla rivedibilità della misura di sicurezza personale correlata alla “non prossimità del fine pena” del soggetto istante. Più volte, infatti – viene ricordato in sentenza – la Corte di legittimità si è espressa a favore della rivedibilità, dietro richiesta della parte, della misura di sicurezza in fase di espiazione della pena (in tal senso Cass. Sez. I del 22,3.1997, ric. Narciso; Cass. Sez. I n. 46986 del 29.11.2007, rv. 238317; Cass. Sez. I n. 46938 del 17.11.20014, rv. 230192) nonché sulla possibilità di adottare il provvedimento di revoca anticipata di una misura istantanea – quale l’espulsione dal territorio dello Stato – anche in fase di espiazione della pena (in questo senso Cass. Sez. I del 29.9.1986, ric. Sattar). Inoltre, sebbene la misura di sicurezza sia rivedibile sotto il profilo della persistenza della pericolosità solo quando è trascorso un minimo lasso temporale tra il momento della definitività del titolo e quello della richiesta di rivalutazione, da tale circostanza non è in alcun modo possibile – evidenzia la Cassazione – dedurre una “regola” di necessaria prossimità della domanda al fine pena.  Tanto più che in questo caso la domanda dell’istante non era volta ad un accertamento della persistenza della pericolosità giustificante la misura di sicurezza ma, piuttosto, riguardava la possibile l’ineseguibilità della misura in rapporto a una condizione di (presunta) particolare vulnerabilità del soggetto, ostativa – anche sulla base di norme di natura pattizia – all’espulsione dello straniero.

Con riguardo, invece, alla motivazione successivamente addotta dal Tribunale di Sorveglianza, affermante l’insussistenza di un interesse ad un accertamento immediato e incidentale della condizione ostativa all’espulsione ogniqualvolta il soggetto detenuto possa presentare la domanda di riconoscimento della protezione sussidiaria con i mezzi ordinari, la Cassazione, ancora una volta, evidenzia la fallacia del ragionamento dei giudici di merito. Ricorda, infatti, la sentenza che “compito del Tribunale di Sorveglianza – ex artt. 678, 679 c.p.p. e 69 co. 3-4 ord. pen. – è quello di procedere alla verifica immediata della eseguibilità o meno della misura di sicurezza disposta in cognizione, anche lì dove ciò comporti una verifica incidentale di una condizione giuridica attribuita alla competenza di altra autorità”.

Molte sono le pronunce della Cassazione concordi sul punto (ad esempio: Cass. Sez. I, n. 41368 del 14.10.2009, rv. 245064; Cass. Sez. I n. 2239 del 17.12.2004, rv. 230546; Cass. Sez. I n. 39764 del 13.10.2005, rv. 232685) e la lettura del disposto dell’art. 2 c.p.p. – che impone al giudice penale di risolvere ogni questione da cui dipende la decisione, salvo che sia diversamente stabilito –  pacificamente permette di giungere a riconoscere l’inesistenza di un qualsivoglia limite all’apprezzamento incidentale della sussistenza di una causa ostativa all’eseguibilità della misura di sicurezza, non attenendo il riconoscimento della protezione sussidiaria a quelle tematiche (quali lo stato di famiglia o la cittadinanza) cui l’art. 3 c.p.p. riserva la decisione al giudice civile.

Il fatto che il soggetto sia in astratto legittimato a chiedere, in via ordinaria, l’accertamento della sussistenza dei requisiti per l’ottenimento della protezione sussidiaria, non incide né sull’ammissibilità della medesima domanda al giudice di Sorveglianza né, tantomeno, sul dovere di quest’ultimo di esaminarla.

Secondo principio: “la disposizione di cui all'art. 20 del d.lgs. n. 251 del 2007 in tema di protezione dall'espulsione, nella parte in cui consente di procedere al respingimento per motivi di ordine e sicurezza interni non è applicabile alle ipotesi in cui il soggetto istante corra, ove ricondotto nel paese di origine, serio rischio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti”.

Per giungere a questa conclusione i Giudici di legittimità muovono da un’analisi del rapporto intercorrente tra la misura di sicurezza dell’espulsione (disposta ai sensi dell’art. 86 d.P.R. 309/1990) e la condizione di soggetto avente – in ipotesi – diritto alla protezione sussidiaria. Tali considerazioni della Corte – giova per inciso evidenziarlo – attengono a valutazioni meramente di diritto, rimanendo di competenza del giudice di merito la valutazione – ancorché in via incidentale – della reale sussistenza dei requisiti per l’ammissione alla protezione in capo ad Haruna.

Gli Ermellini illustrano, innanzitutto, le diverse fonti sovranazionali in tema di divieto di respingimento, valorizzando, in particolare, il contenuto dell’art. 3 CEDU e dell’art. 19 co. 2 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea[3]. All’analisi di tali articoli si affianca poi un rapido riferimento alla direttiva 2004/83/CE del Consiglio che ha introdotto, accanto alla condizione di rifugiato (integralmente ripresa dalla definizione contenuta nella Convenzione di Ginevra) quella di “persona ammissibile alla protezione sussidiaria” (con essa dovendosi intendere, ai sensi dell’art. 2 lett. e), ogni “sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel paese di origine, o, nel caso di un apolide, se ritornasse nel paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno come definito all'articolo 15, e al quale non si applica l'articolo 17, paragrafi 1 e 2, e il quale non può o, a causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto paese” [4].  

La Corte evidenzia che il divieto di respingimento ex art. 19 co. 2 della Carta dei diritti fondamentali deve considerarsi assoluto in quanto non contempla alcuna deroga. Esso racchiude dunque un “margine irrinunziabile di protezione” – che si esplica tramite il divieto di respingimento – di quei valori tutelati dalla Carta (ossia il rifiuto della pena di morte, della tortura e di ogni trattamento degradante nei confronti del soggetto ristretto) anche in caso di constatata pericolosità sociale del destinatario (previa verifica in concreto della serietà del rischio paventato dal ricorrente).

Tanto premesso, la Corte rivolge nuovamente l’attenzione alla normativa nazionale, mettendone in luce alcune criticità. I giudici di legittimità sottolineano, in particolare, come l’art. 86 del d.P.R. 309/1990 – cioè la norma che prevede la misura applicata al ricorrente – risulti a tutt’oggi privo di ogni riferimento espresso alle cause ostative all’espulsione volte a tutelare i diritti fondamentali riconosciuti anche a livello sovranazionale. Solo una corretta esegesi del dato positivo –  rammenta la Cassazione – ha reso possibile l’applicazione a queste espulsioni della previsione ostativa di cui all’art. 19 d.lgs. 286/1998, che fino al momento della pronuncia della sentenza in esame (l’udienza risale al 18 maggio 2017) vietava genericamente l’espulsione o il respingimento dello straniero che nel Paese di destinazione avrebbe potuto essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali (tutte situazioni che normalmente costituiscono i presupposti del riconoscimento dello status di rifugiato)[5]. Solo con la legge n. 110 del 14.07.2017 il legislatore italiano ha introdotto – con un singolare nuovo comma 1.1. – lo specifico riferimento al rischio di sottoposizione a “tortura” (da valutarsi tenuto conto anche di “violazioni sistematiche e gravi di diritti umani”), situazione tipicamente rientrante nei casi di protezione sussidiaria.

È sulla base di queste premesse che la Cassazione perviene all’interpretazione restrittiva dell’art. 20 del d.lgs. 251/2007 racchiusa nel principio sopra riportato.  Tale disposizione pone seri dubbi interpretativi dal momento che, pur richiamando nell’incipit sia l’art. 19 T.U. imm. che gli obblighi internazionali ratificati dall'Italia[6], enuncia specificamente due eccezioni al divieto di espulsione, stabilendo in particolare che “il rifugiato o lo straniero ammesso alla protezione sussidiaria è espulso quando:  a) sussistono motivi per ritenere che rappresenti un pericolo per la sicurezza dello Stato; b) rappresenta un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica, essendo stato condannato con sentenza definitiva per un reato per il quale è prevista la pena della reclusione non inferiore nel minimo a quattro anni o nel massimo a dieci anni.

Interpretato alla lettera dunque, l’art. 20 sembrerebbe dare prevalenza ai motivi di sicurezza interna dello Stato, legittimando per tali motivi il respingimento anche quando il soggetto da respingere corra “serio rischio” di essere sottoposto nel paese di destinazione a pena capitale o a trattamenti inumani e degradanti. Ciò in aperta violazione di quanto stabilito dall’art. 19 co. 2 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dall’art. 3 della CEDU.

Proprio tale condizione di contrasto con la disciplina internazionale rende indispensabile, rammenta la Corte, una corretta interpretazione del richiamo operato dallo stesso art. 20 agli “obblighi internazionali ratificati dall’Italia”.  Il legislatore italiano, infatti, pur richiamandosi a tali obblighi, ha espressamente indicato quale destinatario delle deroghe al divieto di espulsione contenute nell’art. 20 lo straniero “ammesso alla protezione sussidiaria” dando origine a una “grave incoerenza” di fondo, dal momento che la condizione di soggetto ammissibile alla protezione sussidiaria ricade ampiamente – secondo la lettura della Corte – nell’area inderogabilmente protetta dal principio del non refoulement (ribadito, si è visto, sia dall’art. 19 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea che dall’art. 3 della CEDU).

L’unica via percorribile al fine di evitare tale “grave incoerenza”, conclude quindi la Corte, è allora un’interpretazione dell’articolo 20 d.lgs. 251/2007 che tenga appunto in ampia considerazione il richiamo al rispetto degli “obblighi internazionali ratificati dall’Italia”. Tra questi, infatti, senza dubbio vi rientra il divieto di procedere all’espulsione del soggetto che si trovi nella condizione di cui all’art. 19 co. 2 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, malgrado la sua perdurante pericolosità per la sicurezza dello Stato.

 

4. Alla luce dei due principi enunciati, la Cassazione annulla quindi l’ordinanza impugnata – per contrasto sia con il vigente sistema di rivalutazione della misura di sicurezza, sia con gli obblighi internazionali in tema di non refoulement – e rinvia la causa al Tribunale di Sorveglianza di Venezia per un nuovo esame sulla legittimità della misura di sicurezza dell’espulsione, che tenga conto dell’eventuale sussistenza – accertata in via incidentale – dei presupposti della protezione sussidiaria.

 


[1] La Corte Costituzionale con sentenza 20-24 febbraio 1995, n. 58 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del presente comma nella parte in cui obbliga il giudice a emettere, senza l'accertamento della sussistenza in concreto della pericolosità sociale, contestualmente alla condanna, l'ordine di espulsione, eseguibile a pena spianata, nei confronti dello straniero condannato per uno dei reati previsti dagli artt. 73, 74, 79, 82, commi 2 e 3, del medesimo testo unico.

[2] L’art. 2 lett. g del d.lgs. 251/2007 stabilisce che per “persona ammissibile alla protezione sussidiaria” si intenda il cittadino straniero che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel Paese di origine, o, nel caso di un apolide, se ritornasse nel Paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno come definito dal presente decreto e il quale non può o, a causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto Paese.

[3] Art. 19 Carta di Nizza - Protezione in caso di allontanamento, di espulsione e di estradizione.  1. Le espulsioni collettive sono vietate. 2. Nessuno può essere allontanato, espulso o estradato verso uno Stato in cui esiste un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti.

[4] Si riporta il testo delle disposizioni richiamate: art. 15 Direttiva 2004/83/CE - Danno grave. Sono considerati danni gravi: a) la condanna a morte o all’esecuzione; o b) la tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante ai danni del richiedente nel suo paese di origine; o c) la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale; art. 17 Direttiva 2004/83/CE – Esclusione.  1. Un cittadino di un paese terzo o un apolide è escluso dalla qualifica di persona ammissibile a beneficiare della protezione sussidiaria ove sussistano fondati motivi per ritenere:  a) che egli abbia commesso un crimine contro la pace, un crimine di guerra o un crimine contro l’umanità quali definiti dagli strumenti internazionali relativi a tali crimini; b) che abbia commesso un reato grave; c) che si sia reso colpevole di atti contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni unite quali stabiliti nel preambolo e negli articoli 1 e 2 della carta delle Nazioni unite; d) che rappresenti un pericolo per la comunità o la sicurezza dello Stato in cui si trova. 2. Il paragrafo 1 si applica alle persone che istigano o altrimenti concorrono alla commissione dei crimini, reati o atti in esso menzionati.

[5] Al momento della pronuncia della presente sentenza l’art. 19 T.U. imm. così recitava: Divieti di espulsione e di respingimento. 1. In nessun caso può disporsi l'espulsione o il respingimento verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione. 2. Non è consentita l'espulsione, salvo che nei casi previsti dall'articolo 13, comma 1, nei confronti: a) degli stranieri minori di anni diciotto, salvo il diritto a seguire il genitore o l'affidatario espulsi; b) degli stranieri in possesso della carta di soggiorno, salvo il disposto dell'articolo 9; c) degli stranieri conviventi con parenti entro il quarto grado o con il coniuge, di nazionalità italiana; d) delle donne in stato di gravidanza o nei sei mesi successivi alla nascita del figlio cui provvedono.

[6] Tale richiamo, giova ricordarlo, è stato inserito nel testo dell’art. 20 del d.lgs. 251/2007 solo in un secondo momento, grazie al d.lgs. 21 febbraio 2014 n. 18. Quest’ultimo al comma 1 lett. n) ha espressamente stabilito che all'articolo 20, al comma 1, alinea, dopo le parole: “decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286,” sono inserite le seguenti: “ed in conformità degli obblighi internazionali ratificati dall'Italia,”.