ISSN 2039-1676


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7 aprile 2017 |

La miccia è accesa: la Corte di Cassazione fa diretta applicazione dei principi della Carta di Nizza in materia di ne bis in idem

Nota a Cass., sez. VI, sent. 15 novembre 2016 (dep. 21 dicembre 2016), n. 54467, Pres. Rotundo, Rel. Fidelbo, Ric. Resneli

Contributo pubblicato nel Fascicolo 4/2017

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1. La sentenza in commento concerne la richiesta di estradizione rivolta alle autorità italiane dalla Repubblica di Turchia e finalizzata all’avvio di un procedimento penale nei confronti di un cittadino turco in relazione a un fatto di reato per il quale l’estradando era già stato condannato da un Tribunale tedesco.

La pronuncia del Supremo Collegio è di particolare interesse – oltre che per i principi, nient’affatto scontati, affermati in materia di ne bis in idem[1] – soprattutto perché rappresenta una delle prime occasioni in cui i giudici di legittimità hanno dato diretta applicazione a una norma della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea.

 

2. I fatti, in breve.

R.A., di nazionalità turca, nel 2003 era stato condannato dal Tribunale di Colonia alla pena di sette anni di reclusione per aver trasportato dalla Turchia alla Germania 86 kg di eroina. Le competenti autorità turche, a pena già scontata, avanzavano richiesta di estradizione nei confronti di R.A., nel frattempo trasferitosi in Italia, al fine di sottoporlo a procedimento penale per i medesimi fatti.

 

3. La Corte d’Appello di Venezia dichiarava sussistenti le condizioni per l’accoglimento della domanda di estradizione, rigettando le argomentazioni proposte dalla difesa dell’estradando sia in materia di violazione del principio di ne bis in idem, sia in relazione al rischio di trattamenti inumani.

Sotto il primo profilo, la Corte territoriale non poneva in discussione la vigenza, in materia di estradizione, del principio di ne bis in idem. Sia l’art. 9 della Convenzione europea di estradizione sia l’art. 705 c.p.p., infatti, impongono ai giudici di pronunciare sentenza contraria all’estradizione qualora per lo stesso fatto, nei confronti dell’estradando, sia già stata pronunciata sentenza irrevocabile nello Stato.

Secondo la Corte d’Appello, però, tale principio troverebbe applicazioneesclusivamente nell’ambito dei rapporti processuali interni” allo Stato richiesto – e cioè nel caso in cui la sentenza irrevocabile sia stata pronunciata dall’autorità giudiziaria italiana – non potendo invece essere esteso, in mancanza di una disposizione espressa, alle sentenze eventualmente pronunciate in Stati terzi.

Né, d’altra parte, secondo la sentenza impugnata, potevano ritenersi esistenti nel caso esaminato condizioni ostative all’estradizione con riferimento al rischio per il ricorrente di subire, una volta estradato, trattamenti inumani e degradanti. La documentazione prodotta dalla difesa sul punto, invero, poiché proveniente esclusivamente da siti internet, era da considerarsi insufficiente a dimostrare una situazione di compromissione dei diritti umani nell’ambito del sistema carcerario turco.

 

4. La Corte di Cassazione, accogliendo i motivi di impugnazione proposti dal ricorrente in relazione a entrambi i profili trattati nella sentenza impugnata, ha annullato senza rinvio la sentenza della Corte d’Appello di Venezia, dichiarando non sussistenti le condizioni per l’estradizione di R.A.

 

5. La sentenza osserva anzitutto come il principio del ne bis in idem internazionale abbia sempre trovato una certa resistenza a essere accettato, in ragione della sua intrinseca attitudine a limitare la sovranità dei singoli Stati. La giurisprudenza di legittimità ritiene infatti che, non essendo il ne bis in idem né un principio né una consuetudine di diritto internazionale, la giurisdizione italiana possa cedere il passo a norme che prevedono ipotesi di ne bis in idem internazionale solo in presenza di apposite convenzioni tra Stati.

Tale impostazione, che resta certamente valida sul piano propriamente internazionale, merita invece di essere riconsiderata in ambito europeo. Il principio di ne bis in idem in ambito europeo, afferma la Corte in un passaggio fondamentale, deve infatti essere qualificato come principio generale, secondo le indicazioni fornite nel corso degli ultimi decenni dalla giurisprudenza delle Corti europee.  

 

6. In particolare, è con la Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen del 19 giugno 1990 (CAAS) – entrata a far parte dell’acquis comunitario con il protocollo di Amsterdam 1997 – che si realizza il riconoscimento dell’effetto del ne bis in idem a livello europeo. L’art. 54 della Convenzione stabilisce infatti che “una persona che sia stata giudicata con sentenza definitiva in una Parte contraente non può essere sottoposta ad un procedimento penale per i medesimi fatti in un'altra Parte contraente a condizione che, in caso di condanna, la pena sia stata eseguita o sia effettivamente in corso di esecuzione attualmente o, secondo la legge dello Stato contraente di condanna, non possa più essere eseguita”.

La norma, dunque, attribuendo al giudicato nazionale un’efficacia preclusiva all’esercizio dell’azione penale per lo stesso fatto in qualunque Stato membro, ha segnato l’evoluzione normativa del ne bis in idem europeo, realizzando la sostanziale equiparazione tra le sentenze definitive pronunciate negli stati contraenti. L’equiparazione si giustifica, come già osservato in dottrina, in ragione della sostanziale omogeneità negli ordinamenti dei paesi firmatari dell’accordo, per effetto della comune adesione ai principi generali del diritto comunitario e al quadro di garanzie sostanziali e processuali inerenti al rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali del cittadino europeo.

Anche la Corte di Giustizia dell’Unione Europea[2], d’altra parte, ha affermato che presupposto del principio di ne bis in idem è proprio il rapporto di reciproca fiducia degli Stati membri, nell’ambito di uno spazio giudiziario comune in cui ciascun Paese è tenuto ad accettare l’applicazione del diritto penale vigente negli ordinamenti degli altri Stati membri, anche quando il ricorso al proprio diritto nazionale condurrebbe a soluzioni diverse.

 

7. Sul punto, la Cassazione osserva che il precedente di legittimità[3] indicato dalla Corte d’Appello a sostegno della propria decisione non è conferente, dovendo anzi ritenersi indicativo proprio dell’evoluzione normativa del principio di ne bis in idem in ambito europeo.

La sentenza citata dai giudici territoriali, invero, riconosce all’art. 54 della Convenzione di Schengen il carattere di norma convenzionale in grado di trasferire la valenza del ne bis in idem dai rapporti processuali interni ai rapporti processuali internazionali – salvo poi escluderne la rilevanza perché, nel caso concreto, la sentenza definitiva era stata pronunciata in un paese, l’Albania, non aderente agli accordi di Schengen. Nel caso oggetto della sentenza in commento, al contrario, la sentenza definitiva di condanna è stata emessa in Germania, che è non solo parte degli accordi di Schengen, ma anche Paese membro dell’Unione Europea.

 

8. Il principio di ne bis in idem nella sua dimensione europea si consolida ulteriormente e, secondo la Corte, definitivamente, fino a diventare un vero e proprio diritto a tutela dell’imputato, con la Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea (la c.d. Carta di Nizza), le cui norme, per effetto del Trattato di Lisbona, hanno assunto lo stesso valore giuridico dei Trattati istitutivi dell’Unione.

Norma fondamentale è l’art. 50 della Carta, che enuncia il divieto di bis in idem nei termini che seguono: “Nessuno può essere perseguito o condannato per un reato per il quale è già stato assolto o condannato nell’Unione a seguito di una sentenza penale definitiva conformemente alla legge”.

L’art. 50 offre dunque una più ampia forma di tutela del ne bis in idem nella misura in cui va oltre la necessità di richiamare l’applicazione del principio nelle singole disposizioni pattizie e lo configura come una garanzia generale da invocare nello spazio giuridico europeo ogni qual volta, anche in un diverso Stato membro, si sia formato un giudicato penale sul medesimo fatto nei confronti della stessa persona.

 

9. In un secondo snodo fondamentale della sentenza, la Corte sancisce poi la diretta applicabilità, da parte dei giudici nazionali, delle norme contenute nella Carta di Nizza, e quindi anche dell’art. 50. Si afferma infatti che “il suo inserimento nella Carta di Nizza, tra i diritti fondamentali dell’Unione europea, può assicurargli valore di principio generale nell’ambito del diritto europeo dell’Unione, ponendosi per i giudici nazionali come norma vincolante e funzionale alla realizzazione di uno spazio giudiziario europeo in cui venga ridotto il rischio di conflitti di competenza”. Per il Supremo Collegio, questo non è altro che “l’effetto del riconoscimento del valore vincolante della Carta dei diritti fondamentali” operato dall’art. 6 par. 1 del TUE.

 

10. Ne deriva, giocoforza, che nell’ambito dello spazio applicativo dei diritti fondamentali previsti dalla Carta di Nizza, il principio di ne bis in idem di cui all’art. 50 deve trovare pieno riconoscimento nel nostro ordinamento interno, nel senso che il giudice italiano deve darvi attuazione attraverso il riconoscimento dell’efficacia preclusiva di un nuovo giudizio spiegata da sentenze emesse dai giudici appartenenti agli Stati membri.

In buona sostanza, in ambito europeo ogni sentenza emessa da uno Stato membro deve valere quale sentenza di ogni singolo Stato, sul presupposto che si tratta di ordinamenti fondati sul rispetto dei diritti umani e delle garanzie difensive che costituiscono il nucleo del giusto processo.

Il giudice italiano, afferma la sentenza, “è anche giudice dell’Unione europea, e come tale è tenuto ad applicare i principi e i diritti fondamentali che fanno parte dell’assetto costituzionale dell’Unione, che si basa anche sull’idea di una comunità di diritti”.

Spetta infatti al giudice nazionale – che deve confrontarsi con un sempre più complesso sistema integrato delle fonti costituzionali, comunitarie e internazionali – assicurare la costante tutela dei diritti fondamentali e il diritto fondamentale del ne bis in idem. Tale diritto, in quanto posto a tutela dell’individuo, deve essere assicurato e garantito a chiunque sia stato già giudicato da un’autorità giurisdizionale di uno Stato membro, a prescindere, ovviamente, dalla cittadinanza europea.

 

11. Il carattere generale delle affermazioni relative ai diritti fondamentali, invero, subisce una rilevante limitazione per effetto dell’art. 51, ai sensi del quale la Carta di Nizza si applicaesclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione, così circoscrivendo l’ambito di applicazione della Carta alle materie che rientrano negli ambiti di competenza dell’Unione europea.

Secondo il Collegio, peraltro, l’art. 51 deve essere interpretato in modo estensivo, consentendo l’applicazione dei principi della Carta in tutti quei casi in cui la normativa interna, pur non costituendo attuazione della normativa europea, venga comunque a incidere in un’area di competenza dell’Unione o in settori già disciplinati dal diritto dell’Unione. Nel caso dei diritti fondamentali, è sufficiente anche solo un elemento di collegamento, anche se non in termini di puntuale attuazione o esecuzione del diritto dell’Unione.

In tal senso, secondo la Corte, non solo si è espressa la dottrina, ma anche la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, che ha ritenuto “attuazione del diritto dell’Unione” ogni normativa nazionale volta anche semplicemente a incidere su ambiti regolati dalla fonti UE, specificando che sono sottoposte ai principi generali dell’Unione europea tutte le norme nazionali atte a entrare nel campo di applicazione del diritto UE[4].

 

12. Applicando i principi enunciati al caso in esame, la Corte afferma che si sarebbe dovuto tenere conto della sentenza emessa nei confronti del ricorrente dall’autorità giudiziaria tedesca, e riconoscere la sussistenza del ne bis in idem. I giudici osservano che non ha importanza alcuna che la precedente pronuncia provenisse da un Paese terzo rispetto alla procedura di estradizione richiesta dalla Turchia, rilevando solo che la sentenza fosse stata emessa da uno Stato membro dell’Unione, nel cui ambito il diritto a non essere giudicato a una seconda volta deve essere fatto rispettare da ogni giudice nazionale che faccia parte dell’unione europea.

Si versa, inoltre, nell’ambito dell’attuazione della materia dell’Unione europea, essendo sufficiente a integrare un elemento di collegamento con il diritto dell’unione, secondo l’interpretazione estensiva, il fatto che l’estradizione fosse stata richiesta per il reato di traffico di stupefacenti, materia espressamente prevista dall’art. 83 par. del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea.

 

13. In relazione al motivo ostativo all’estradizione fondato sul rischio di trattamenti inumani e degradanti, la Corte osserva preliminarmente che la giurisprudenza di legittimità non ha mai ritenuto inidonea la documentazione estratta da internet in base a un mero giudizio di inidoneità della fonte in senso assoluto, limitandosi a richiedere che la documentazione allegata dall’interessato fosse affidabile e riscontrasse una situazione allarmante riferibile a una scelta normativa o di fatto dello Stato richiedente, non essendo invece sufficienti episodi solo occasionali di persecuzione o discriminazione, non peculiari di un intero sistema.

D’altra parte, sottolinea la Corte, se è vero che sull’estradando incombe l’onere di allegazione, una volta questo sia adempiuto spetta al giudice procedere d’ufficio alla verifica delle condizioni ostative all’estradizione.

 

14. Nel caso di specie, la documentazione prodotta dal ricorrente era stata reperita sul sito di Amnesty International, cioè di un organizzazione non governativa la cui affidabilità è generalmente riconosciuta sul piano internazionale – tanto è vero che più volte sia la Corte di Cassazione, proprio in casi di estradizione riguardanti la Turchia, sia la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, hanno considerato pienamente utilizzabili i rapporti dei organizzazioni come Amnesty International o Human Rights Watch come fonti di documentazione di situazioni di violazione dei diritti umani. Vale la pena di sottolineare che in termini si è di recente pronunciata la Corte d’Appello di Milano – Sezione per i minorenni, negando l’estradizione verso la Turchia di un soggetto di etnia curda, minorenne all’epoca dei fatti[5].

Ebbene, la documentazione di Amnesty prodotta dalla difesa, osserva il Supremo Collegio, dimostrava l’esistenza di casi di tortura e maltrattamenti ai danni di detenuti, nonché un eccessivo impiego della forza da parte della polizia, in numerosi report dal 2008 fino al 2016, a dimostrazione di una situazione di fatto diffusa e non episodica, di carattere sistemico o comunque generalizzato.

Inoltre, a supporto di tale documentazione il ricorrente produceva il resoconto di una delegazione di giuristi e avvocati italiani, in rappresentanza della Camera Penale, che riferiva dell’esistenza in Turchia di un quadro preoccupante per il rispetto dei diritti della persona.

Tale situazione, inoltre, sottolinea la Corte, si era poi aggravata dopo il tentato colpo di stato del luglio 2016, a seguito del quale lo stesso Governo turco ha dichiarato di volersi avvalere della deroga prevista dall’art. 15 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, così limitando drasticamente una serie di diritti difensivi dell’imputato, con un forte incremento dei poteri di polizia. Erano da tenere in considerazione, infine, le notizie apprese da stampa nazionale e internazionale, di comune conoscenza, che riferivano della situazione di crisi dell’intero sistema giudiziario turco, con sospensioni e destituzioni di migliaia di magistrati, che hanno portato il Consiglio Superiore della Magistratura a sospendere ogni rapporto con l’organo parallelo in Turchia, per il mancato rispetto dell’indipendenza della magistratura, nonché per la violazione dei diritti fondamentali e dei diritti del giusto processo.

 

15. Di conseguenza, secondo il Supremo Collegio, anche volendo ritenere contingente la situazione descritta, si doveva riconoscere che consegnare l’estradando al Paese di origine lo avrebbe esposto al rischio di subire un processo penale con forti limitazioni dei diritti difensivi, nonché al rischio di essere sottoposto a trattamenti inumani e degradanti in violazione dei diritti fondamentali della persona.

La Cassazione esclude così la sussistenza delle condizioni per l’estradizione richiesta dalla Turchia, in accoglimento di tutti i motivi proposti, disponendo l’immediata liberazione del ricorrente.

 

* * *

 

16. Qualche notazione conclusiva.

Rimandandosi, per le osservazioni in materia di ne bis in idem, al lavoro di Spinelli, in questa Rivista[6], si vogliono in questa sede sottolineare tre aspetti, fra loro strettamente connessi, di particolare rilevanza della sentenza in commento.

 

17. In primo luogo, come anticipato, la Corte ha colto l’occasione fornita dal ricorso di R.A. per affermare la diretta applicabilità di una disposizione della Carta di Nizza da parte del giudice nazionale.

Come noto, l’art. 6 par. 1 del Trattato UE, nella versione risultante dal Trattato di Lisbona, attribuisce ai principi contenuti nella Carta lo stesso valore giuridico dei trattati istitutivi dell’Unione. Nondimeno, la scelta operata oggi dalla Cassazione non è per nulla scontata, se si considera che la dottrina continua a interrogarsi sul significato concreto da dare alla parificazione della Carta alle norme di diritto primario dell’Unione.

Se infatti è assodata la diretta applicabilità, con prevalenza sulla normativa nazionale, fondata sulla primauté del diritto dell’Unione, delle norme dei Trattati, gli interpreti hanno invece da subito mostrato perplessità in relazione alla possibilità (e all’opportunità) di procedere nello stesso modo con le norme generalissime e di principio della Carta dei diritti fondamentali. Autorevole dottrina, peraltro, sostiene ormai da tempo la necessità di riconoscere, all’interno dell’ambito di applicazione del diritto dell’unione, l’efficacia vincolante della Carta per gli organismi dell’Unione e per gli Stati membri, “in tutte le loro articolazioni e poteri, compresi ovviamente i giudici, precisando che tale efficacia si dovrà esplicare con “le modalità connaturate al nuovo status attribuito alla Carta di normativa di diritto primario dell’Unione: con conseguente suo carattere di primazia rispetto al diritto nazionale, e sua connessa idoneità a produrre effetto diretto nell’ordinamento degli stati membri, anche a costo di determinare la disapplicazione di eventuali norme di diritto interno contrastante, senza che il giudice nazionale debba, né possa, attendere la rimozione di queste ultime da parte della propria Corte costituzionale[7].

 

18. La conclusione raggiunta dai giudici di legittimità nel senso della diretta applicabilità della Carta di Nizza è ancora più rilevante se si considera che, in forza dell’art. 52 par. 3 della Carta, laddove i diritti da questa garantiti siano corrispondenti a quelli garantiti dalla CEDU, “il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione” (pur non precludendo “che il diritto dell’Unione conceda una protezione più estesa”). Le Spiegazioni ufficiali alla Carta chiariscono in proposito che il riferimento alla Cedu comprende anche l’interpretazione fornita dalla Corte di Strasburgo relativa all’insieme delle disposizioni convenzionali. L’art. 52 par. 3, dunque, stabilisce che il livello di tutela fissato dalla Cedu e dai suoi protocolli, secondo il sovrano apprezzamento del loro giudice, la Corte di Strasburgo, costituisce lo standard minimo di tutela dei corrispondenti diritti della Carta.

Di conseguenza, ogniqualvolta i giudici italiani attuino il diritto dell’Unione, essi avranno non solo la possibilità, ma addirittura il dovere di assicurare l’osservanza degli standard di tutela dei diritti fondamentali fissati dalla Corte di Strasburgo, il cui acquis penetra all’interno della Carta attraverso il trasformatore rappresentato dall’art. 52 par. 3 – assumendo così la particolare forza vincolante caratteristica del diritto primario dell’Unione.

Tale conclusione è foriera di importanti conseguenze applicative proprio in materia di ne bis in idem. Attraverso il richiamo all’art. 50 della Carta di Nizza, invero, conferendosi effetto diretto all’acquis giurisprudenziale in materia di art. 4 prot. 7 CEDU, si procede verso la diretta applicabilità, da parte del giudice italiano, di tutta l’opera interpretativa elaborata dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo in relazione al divieto di doppio giudizio, sempre che – beninteso – si versi nell’ambito di applicazione del diritto dell’UE, ai sensi dell’art. 51 della Carta.

Si tratta, a ben vedere, di un effetto non di poco momento, sol che si considerino i punti di frizione con la disciplina interna recentemente emersi, da un lato, con la qualificazione, da parte della Corte EDU, del principio di ne bis in idem come principio fondamentale, dall’altro lato in seguito all’interpretazione di “idem” come stesso fatto naturalistico (e non come stesso fatto giuridico) – con le inevitabili ripercussioni in tema sia di concorso formale di reati sia di doppio binario sanzionatorio amministrativo-penale.

 

19. L’ultimo aspetto che merita di essere segnalato concerne l’effetto per così dire “potenziato” che assume l’affermazione della dimensione europea del ne bis in idem in virtù del rapporto con l’estradizione, istituto giuridico naturalmente volto verso l’esterno.

In altre parole, le caratteristiche intrinseche dell’estradizione fanno sì che il ne bis in idem assuma, inevitabilmente, anche una dimensione “ultraeuropea”: nel caso in esame, la sentenza pronunciata in Germania, per effetto della diretta applicazione dell’art. 50, è come se fosse stata pronunciata in Italia e, di conseguenza, comporta il rigetto dell’estradizione nonostante la richiesta provenisse da un Paese, la Turchia, che non fa parte dell’Unione e che quindi non è in alcun modo vincolato dai principi della Carta di Nizza.

I paesi terzi richiedenti, dunque, appaiono destinati a subire, senza poter interloquire, la nuova valenza europea del ne bis in idem, che fa sì che gli Stati membri dell’Unione si presentino verso l’esterno come un unico blocco giuridico, come una comunità di diritti in cui restano irrilevanti le singole dimensioni nazionali.

 

20. Siamo di fronte a una pronuncia innovativa e coraggiosa, con cui la Corte di Cassazione ha dato seguito alle aspirazioni della dottrina, e ha segnato un passo importante verso l’attuazione e l’implementazione giurisprudenziale del diritto dell’Unione, con una sentenza che, se non rimarrà un precedente isolato, potrà davvero segnare la via – non solo in materia di ne bis in idem – per una nuova serie di rapporti tra diritto interno e diritto dell’Unione.

La parificazione della Carta di Nizza ai Trattati istitutivi dell’Unione Europea e le sue possibili conseguenze sono state paragonate a una bomba inesplosa[8]: adesso possiamo dire che se la bomba è (forse) ancora inesplosa, la miccia è certamente accesa.

 

 

[1] Per la cui analisi si rimanda al contributo di A. Spinelli, Richiesta di estradizione e giudicato transnazionale: la Cassazione esalta in ne bis in idem in àmbito europeo, in questa Rivista, 20 febbraio 2017.

[2] Corte di Giustizia delll’Unione europea, sentenza 11.02.2003, Gozutok e Brugge; Corte di Giustizia delll’Unione europea, sentenza 13.03.2005, Miraglia; Corte di Giustizia delll’Unione europea, sentenza 09.03.2006, Van Esbroeck.

[3] Cass. Pen., Sez. VI, sentenza 18.12.2013 n. 3747, rv. 258250.

[4] Cfr. da ultimo Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza 26 febbraio 2013, C-617/10, Åkerberg Fransson.

[5] Corte d’Appello di Milano, sez. per i Minorenni, sentenza 19.01.2017 n. 7 – in corso di pubblicazione in questa Rivista.

[6] A. Spinelli, Richiesta di estradizione e giudicato transnazionale: la Cassazione esalta in ne bis in idem in àmbito europeo, cit.

[7] F. Viganò, L’impatto della Cedu e dei suoi protocolli sul sistema penale italiano, in G. Ubertis, F. Viganò (a cura di), Corte di Strasburgo e giustizia penale, Giappichelli, Torino, p. 32 ss.

[8] F. Viganò, L’impatto della Cedu e dei suoi protocolli sul sistema penale italiano, cit.