ISSN 2039-1676

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6 marzo 2017 |

Verso una nuova direttiva in materia di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo

Proposta di Direttiva della Commissione Europea, adottata il 5 luglio 2016, che modifica la Direttiva UE 2015/849

Contributo pubblicato nel Fascicolo 3/2017

1. La Commissione Europea ha adottato, in data 5 luglio 2016, una proposta di direttiva, che modifica la Direttiva (UE) 2015/849, relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio e finanziamento del terrorismo (la “Quarta Direttiva”) nonché la Direttiva 2009/101/CE, in materia di pubblicità degli atti societari[1].

Il contesto e gli obiettivi della proposta in esame (nel prosieguo, “Proposta”) vengono individuati dalla Commissione nell’esigenza di contrastare più efficacemente il finanziamento del terrorismo internazionale e di promuovere, nell’ambito delle misure di prevenzione in vigore nell’Unione (in particolare, la Quarta Direttiva), una più estesa trasparenza delle entità giuridiche (società, trust, altri soggetti e istituti giuridici) e delle operazioni finanziarie.

La trasparenza degli assetti proprietari, da realizzarsi attraverso la pubblicità delle informazioni e il loro scambio anche a livello internazionale, e la conseguente riconducibilità di fondi e beni ai (veri) titolari effettivi, sono evidentemente dirette e funzionali non solo al contrasto del terrorismo, ma altresì alla prevenzione del riciclaggio, di altri gravi reati presupposto, in primis l’evasione fiscale, ma anche la criminalità finanziaria in senso ampio.

La Proposta è frutto di indicazioni e orientamenti, di cui si dà conto nella Relazione della Commissione, emersi sia a livello internazionale (Consiglio di Sicurezza ONU, G20), in particolare causati dal susseguirsi di tragici fatti di terrorismo, che nell’ambito dell’Unione (Ecofin, Parlamento Europeo).

Qui le diverse istituzioni e organismi hanno in particolare invocato la necessità di modificare la Quarta Direttiva, per raggiungere i predetti obiettivi di trasparenza e cooperazione, diretti anche ad assicurare, con visione più ampia, la convergenza delle politiche e la concorrenza equa tra imprese dei diversi Stati membri.

Si vedano ora, in sintesi, le principali novità contemplate dalla Proposta che, come s’è detto, è diretta a modificare il testo della Quarta Direttiva nonché della citata Direttiva 2009/101/CE in ambito societario[2].

 

2. È previsto l’ampliamento del novero dei soggetti obbligati (con ciò intendendosi i destinatari degli obblighi di prevenzione imposti dalla Quarta Direttiva), mediante inclusione dei prestatori di servizi di cambio tra valute virtuali e valute legali (piattaforme di scambio di valute virtuali), nonché dei prestatori di servizi di portafoglio digitale (tutti questi soggetti dovranno ottenere una licenza/essere registrati).

Inoltre, relativamente alla moneta elettronica, la Proposta limita l’ambito applicativo dell’esenzione da talune misure di adeguata verifica prevista dalla Quarta Direttiva, inter alia abbassando le soglie di importo per l’applicazione delle misure semplificate per gli strumenti prepagati, escludendo l’esenzione per l’uso on line (oltre che per pagamenti e rimborsi in contanti al di sopra di una data soglia, ridotta), nonché introducendo restrizioni rispetto alle carte prepagate emesse in Paesi terzi.

Nell’ambito della definizione di titolare effettivo, la Proposta introduce una modifica alla Quarta Direttiva, prevedendo che la soglia indicativa ai fini della individuazione della proprietà e controllo sia ridotta al 10% (in luogo della soglia del 25%) in presenza delle cd. “entità non finanziarie passive” quali definite dalla Direttiva 2011/16/UE[3]. Si tratta qui del distinguo tra “società commerciali reali” e società che non svolgono alcuna attività commerciale, essendo normalmente entità di intermediazione, con scopo di separazione tra i beni o il reddito e il titolare effettivo; in tali casi può essere agevole eludere la soglia ordinaria e impedire l’identificazione dei soggetti che in ultima istanza possiedono o controllano il soggetto giuridico, talché si rende necessaria la fissazione di una soglia specifica, più bassa, rilevante al fine di stabilire la titolarità effettiva.

 

3. Si prevede poi che la CDD[4] sia applicata non solo ai nuovi clienti, ma altresì a quelli esistenti in funzione del rischio, di modifica della situazione del cliente, oppure quando i soggetti obbligati siano tenuti, nel corso dell’anno civile in questione, a contattare il cliente per esaminare le informazioni relative alla titolarità effettiva, in particolare ai sensi della Direttiva 2011/16/UE. La Commissione intende così sfruttare le sinergie che possono prodursi dai diversi obblighi comunicativi, in particolare fiscali, per aumentare la possibilità per i soggetti obbligati di disporre di informazioni aggiornate, in particolare per talune tipologie di clienti, potendo così intercettare tempestivamente i possibili rischi di riciclaggio, che più facilmente possono emergere nello sviluppo del rapporto.

Inoltre, tra le fonti attendibili e indipendenti per l’identificazione e verifica dell’identità del cliente si comprendono anche i mezzi di identificazione elettronica di cui al Regolamento (UE) 910/2014[5] (di ciò si tiene conto anche mediante adattamento delle disposizioni relative agli obblighi di conservazione).

 

4. La Quarta Direttiva, innovando il quadro normativo previgente, attribuisce alla Commissione Europea il potere di individuare, mediante atto delegato, i Paesi terzi con carenze significative nei sistemi nazionali di contrasto del riciclaggio e finanziamento del terrorismo (nel seguito “Paesi Terzi ad alto rischio”); prevedendosi l’applicazione di misure rafforzate di adeguata verifica nei confronti delle persone ed entità aventi sede in tali Paesi[6].

La scelta del tipo di misure da applicare è tuttavia lasciata sinora ai singoli Stati membri, con conseguente risultato di applicazione disomogenea -peraltro non limitata solo a quest’ambito - e rischio di “forum shopping” nell’ambito dell’Unione): la Proposta introduce pertanto un elenco di misure obbligatorie, tale da garantire un approccio armonizzato nei confronti dei Paesi Terzi ad alto rischio. Inter alia, tali misure obbligatorie contemplano l’ottenimento di informazioni supplementari sul cliente, sulla natura e scopo del rapporto d’affari; informazioni sull’origine dei fondi o del patrimonio del cliente, e sulle motivazioni delle operazioni previste o eseguite; l’approvazione dell’alta dirigenza all’instaurazione o prosecuzione del rapporto d’affari; il controllo rafforzato (per intensità e qualità) del rapporto d’affari.

La Proposta dispone altresì che gli Stati membri possano prevedere che i soggetti obbligati, quando trattano con persone fisiche o soggetti giuridici aventi sede in Paesi Terzi ad alto rischio, debbano adottare una o più misure supplementari di mitigazione del rischio, inclusa la limitazione dei rapporti d’affari e operazioni con tali soggetti.

Infine, si contempla la possibilità per gli Stati membri, in conformità con gli obblighi internazionali dell’Unione, di applicare ai Paesi Terzi ad alto rischio misure quali limitazioni allo stabilimento di filiazioni, succursali o uffici di rappresentanza, la prescrizione agli istituti finanziari di modificare o cessare i rapporti con istituti finanziari del Paese interessato, obblighi più severi di vigilanza e revisione contabile per gruppi e istituti finanziari laddove vi sia il coinvolgimento, a vario titolo, di tali Paesi Terzi ad alto rischio.

 

5. La Proposta, dichiaratamente improntata al fine di favorire una maggiore trasparenza di tutti i soggetti giuridici (società e trust), prevede una maggiore accessibilità ai dati dei registri centrali dei titolari effettivi (nel seguito, per brevità “Registri”), la cui istituzione, si rammenta, è stata introdotta dalla Quarta Direttiva.

L’obiettivo è estendere l’accesso (anche attraverso l’interconnessione di cui infra) ai dati sulla titolarità effettiva e, conseguentemente, permetterne il controllo alla cd. società civile, anche attraverso le proprie organizzazioni, i mezzi di comunicazione e la stampa. Si crea così un ulteriore strumento di trasparenza, potenzialmente di forte impatto reputazionale, che da un lato garantisce i terzi che, a vario titolo, vengono in contatto o stabiliscono rapporti con i soggetti giuridici, e altresì permette un più agevole controllo pubblico sulle entità giuridiche, finalizzato a prevenirne l’uso improprio.

In tale prospettiva, la Proposta prevede la modifica della Direttiva 2009/101/CE, con obbligo per determinati soggetti (società e altre entità giuridiche, nonché trust di carattere commerciale) di pubblicare informazioni adeguate, aggiornate e accurate sulla loro titolarità effettiva, conformemente alla Quarta Direttiva.

Per quanto concerne i trust (cui si rammenta sono assimilati altri istituti giuridici con assetto o funzioni analoghe), si prevede che le informazioni siano conservate nel Registro istituito dallo Stato membro in cui è amministrato il trust (ossia, quello in cui sono stabiliti i fiduciari).

La Proposta stabilisce quali siano le informazioni di cui è richiesta la pubblicazione: nome, mese e anno di nascita, cittadinanza e paese di residenza del titolare effettivo, natura ed entità dell’interesse beneficiario detenuto; nonché che tali informazioni rimangano a disposizione del pubblico per un massimo di 10 anni successivamente alla cancellazione della società dal registro.

Si prevede inoltre che gli Stati membri provvedano all’interconnessione dei Registri, attraverso la piattaforma centrale europea istituita dalla Direttiva 2009/101/CE, in conformità delle specifiche e delle procedure da stabilirsi dalla Commissione.

 

6. Nella prospettiva di migliorare l’azione di prevenzione e contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, svolta dalle FIU (Financial Intelligence Unit) e dalle autorità competenti, inter alia le autorità fiscali[7], la Commissione propone:

(i) l’estensione dei poteri delle FIU, in particolare riconoscendo alle stesse di poter richiedere e ottenere informazioni da qualsiasi soggetto obbligato (e non solo da coloro che abbiano effettuato una segnalazione di operazione sospetta o in relazione alla stessa);

(ii) l’obbligo degli Stati membri di istituire registri o meccanismi automatici centralizzati, con i dati di soggetti titolari di conti bancari e conti di pagamento, che permettano alle FIU e alle autorità competenti, di individuare rapidamente, mediante una ricerca centralizzata, tutti i predetti conti facenti capo/appartenenti ad una medesima persona, con il rispetto dei presidi dettati in materia di privacy;

(iii) l’ampliamento della cooperazione fra FIU e autorità competenti dei diversi Stati membri, mediante scambio di informazioni, spontaneamente o su richiesta (escludendosi che le differenze nelle definizioni dei reati fiscali contemplate dal diritto nazionale possano costituire un impedimento a tale scambio o a fornire assistenza);

(iv) l’accessibilità tempestiva ed illimitata delle FIU a tutte le informazioni contenute nei Registri, senza allertare il soggetto interessato.

 

* * *

 

7. In sede di primissima valutazione critica, si tratta di una serie di proposte di modifica molto importanti, realmente idonee a rendere più efficace la lotta contro il riciclaggio ed il finanziamento al terrorismo – peraltro nella direzione già tracciata dalla Quarta Direttiva – in quanto l’introduzione di maggiori controlli sui rapporti con gli high risk countries e la creazione di un registro nazionale dei titolari effettivi di società e trust, accessibile anche al Fisco, accompagnato dalla previsione di uno scambio automatico di tali informazione tra le FIU degli Stati membri, rafforza sensibilmente i poteri di tali organismi.

Com’è stato esattamente notato[8] è evidente che una FIU (nel nostro Paese, l’Unità di Informazione Finanziaria presso Banca d’Italia) posta in grado di accedere ad informazioni antiriciclaggio ed antiterrorismo ad “ampio spettro”, condividendole con gli altri stati dell’Unione, può essere un importantissimo ausilio anche nell’indirizzare le indagini della magistratura inquirente per l’acquisizione delle prove tramite lo strumento rogatoriale.

Di grande interesse anche le modifiche proposte per evitare l’utilizzo illecito delle monete virtuali (bitcoin) e delle carte prepagate nazionali ed internazionali, che insieme al money transfer costituiscono senza dubbio gli strumenti più attuali ed insidiosi del riciclaggio[9].

Il contrasto al riciclaggio, infatti, è una sfida che l’Unione Europea non può permettersi di perdere, considerato che, com’è stato scritto “più che i numeri contano i fatti e i fatti raccontano che le mafie stanno divorando parti sane dell’economia europea[10].

La Comissione Europea di recente ha affermato che i mercati illegali nell’Unione europea generano circa 110 miliardi di euro e cioè circa l’1% del PIL europeo del 2010.[11]

In Italia, in particolare è stato calcolato che ogni giorno l’industria del riciclaggio produce 410 milioni di euro[12], mentre l’economia illegale vale il 10% del PIL[13].

Ciò senza contare i rischi attualissimi, connessi all’utilizzo del riciclaggio ovvero, più in generale, di strumenti di pagamento non tracciabili, per finanziare il terrorismo internazionale, come alcuni tristi e recenti fatti di cronaca ci hanno permesso di constatare[14]: la rete internazionale delle FIU è destinata a divenire un importante strumento per la raccolta delle informazioni relative a tale fenomeno, che devono essere condivise in maniera ampia, eliminando gli ostacoli alla collaborazione in ambito internazionale e favorendola all’interno dei singoli Paesi[15].

D’altra parte la previsione di una possibilità d’accesso delle autorità fiscali alle informazioni contenute nel registro dei titolari effettivi e dei trust è evidentemente diretta a rafforzare la lotta al riciclaggio da evasione fiscale e all’evasione fiscale stessa.

Certamente sarebbe auspicabile che il rafforzamento normativo dei poteri della rete di FIU a livello europeo e dell’UIF a livello nazionale si accompagnasse, questa volta ad opera del legislatore italiano, ad un potenziamento delle risorse interne a disposizione, atteso che le segnalazioni ricevute nel primo semestre del 2016 sono state ben 52.049 con un notevole incremento rispetto al primo semestre dell’anno precedente (33,6 per cento)[16] e comunque sempre in costante aumento (dalle 12.500 del 2007 sino alle oltre 80.000 del 2015)[17]: ovviamente esaminare una siffatta mole di dati per tradurli in segnalazioni agli Organi Investigativi ovvero in informative utili alle indagini o in notizie di reato dirette all’Autorità Giudiziaria comporta un impegno organizzativo imponente.

Non va dimenticato che la possibilità per l’Autorità Giudiziaria di perseguire efficacemente i reati di riciclaggio, impiego di denaro di provenienza illecita ed autoriciclaggio, dipende quasi esclusivamente dalla trasmissione di informative o notizie di reato da parte dell’UIF.

 

[1] Direttiva 2009/101/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 16 settembre 2009, intesa a coordinare, per renderle equivalenti, le garanzie che sono richieste, negli Stati membri, alle società a mente dell’art. 48, secondo comma, del Trattato, per proteggere gli interessi dei soci e dei terzi.

[2] Nel testo si commenta la Proposta adottata e pubblicata dalla Commissione. Si rammenta che la Proposta è soggetta a procedura legislativa ordinaria, attualmente in corso di svolgimento (inter alia, è stato reso parere dalla BCE, espressa una posizione di compromesso del Consiglio UE e le opinioni delle Commissioni competenti del Parlamento Europeo, in vista della prima lettura del medesimo. Cfr. anche Procedure File 2016/0208 (COD), Legislative Observatory, www.europarl.europa.eu).

[3] Direttiva 2011/16/UE del Consiglio del 15 febbraio 2011 relativa alla cooperazione amministrativa nel settore fiscale e che abroga la direttiva 77/99/CEE.

[4] Customer Due Diligence ovvero adeguata verifica della clientela nel nostro ordinamento.

[5] Regolamento (UE) 910/2014 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 23 luglio 2014, in materia di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno e che abroga la direttiva 1999/93/CE.

[6] L’individuazione dei Paesi a rischio è avvenuta con Regolamento Delegato (UE) 2016/1675 della Commissione del 14 luglio 2016 (pubblicato in GUCE del 20 settembre 2016). Si noti peraltro che, con risoluzione del 19 gennaio 2017, il Parlamento Europeo ha sollevato obiezioni al Regolamento Delegato de quo, chiedendo alla Commissione di presentare un nuovo atto, che tenga conto delle posizioni espresse dal Parlamento (in particolare, sulla rilevanza delle giurisdizioni fiscali non cooperative) nella predetta risoluzione.

[7] Le autorità competenti includono secondo la Proposta le autorità cui sono attribuite responsabilità in materia di antiriciclaggio e antiterrorismo, comprese le autorità fiscali e le autorità che hanno il compito di indagare o perseguire il riciclaggio, i reati presupposti associati e il finanziamento del terrorismo.

[8] N. Maineri, Antiriciclaggio e contrasto al terrorismo: la proposta della Commissione Europea per modificare la IV Direttiva, in compliancejournal.it.

[9] Si veda R. Galullo - A. Mincuzzi, Quei canali dove i soldi spariscono, in Il Sole 24 ore, 6 febbraio 2017, nonché Id., Bicoin, il riciclaggio invisibile di mafie e terrorismo internazionale, in Il Sole 24 ore, 7 febbraio 2017.

[10] Si veda in proposito il documentatissimo R. Galullo, Finanza criminale, Il Sole 24 0re, 2015, p. 15.

[11] A. M. Maugeri, Prime osservazioni sulla nuova “Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo al riconoscimento reciproco dei provvedimenti di congelamento e di confisca, in questa Rivista, 21/2/2017 , p. 5.

[12] P. Grasso con E. Bellavia, Soldi sporchi, Baldini Castoldi Dalai, Milano, 2011, p. 12.

[13] R. Galullo, Finanza, cit. p. 41.

[14] Osserva N. Maineri, Antiriciclaggio, cit, come sia noto che molti tragici attentati siano stati finanziati con piccole somme di denaro, utilizzati spesso su sistemi di pagamento poco tracciati.

[15] È opportuno segnalare che la Commissione Europea anche in vista di una più efficace azione di contrasto al finanziamento del terrorismo ed al riciclaggio transnazionale, ha proposto l’adozione di nuovi atti normativi che istituiscano per gli Stati membri un obbligo di criminalizzazione del riciclaggio, assicurino la possibilità di una maggiore cooperazione tra Polizie di frontiera, rafforzino i controlli e pongano dei limiti circa l’ingresso nei confini della Ue con denaro contante; infine, istituiscano una maggiore cooperazione tra Paesi membri in materia di sequestro e di confisca, con la previsione del mutuo riconoscimento di tutti i tipi di provvedimenti di sequestro e di confisca emanati nel procedimento penale, inclusi i provvedimenti di confisca estesa, di confisca nei confronti dei terzi e di confisca senza condanna. (cfr. Sito Commissione Ue, comunicati 21 dicembre 2016, htpp://europa.eu/rapid/press release). Per un approfondimento, anche in chiave critica, rispetto al tema di confisca si veda più approfonditamente A. M. Maugeri, Prime osservazioni, cit.

[16] Tale dato trova spiegazione anche nel significativo numero di segnalazioni di voluntary disclosure (oltre 13.000), come riportato dal sito Quaderni dell’Antiriciclaggio – Collana dati statistici I 2016 in questa pagina web.

[17] Si veda sul punto il Rapporto Annuale dell’Unità di Informazione Finanziaria per il 2015, pag. 103, in questa pagina web.