ISSN 2039-1676


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13 dicembre 2016 |

La direttiva 2016/1919/UE sul gratuito patrocinio completa il quadro europeo delle garanzie difensive nei procedimenti penali

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1. Con la Direttiva 2016/1919 del 26 ottobre 2016[1], le istituzioni europee mirano a garantire l’effettività dell’assistenza legale nei procedimenti penali, richiedendo, in particolare, ai Paesi membri di prevedere il diritto di avvalersi di un difensore retribuito dallo Stato.

L’atto normativo rappresenta la conclusione del percorso delineato dalla road map contenuta nella Risoluzione del Consiglio del 30 novembre 2009[2], successivamente recepita nel Programma di Stoccolma[3], che prevedeva, secondo un approccio a tappe, numerose misure per il rafforzamento delle garanzie difensive nell’Unione europea, gradualmente realizzate con una serie di direttive, molte delle quali già attuate a livello nazionale[4].

A completamento di tali iniziative[5], il legislatore europeo, integrando le precedenti direttive 2013/48/UE e 2016/800/UE[6], ha stabilito norme minime comuni, che dovranno essere recepite[7] entro il 25 maggio 2019, concernenti il diritto al gratuito patrocinio per gli indagati e imputati, nonché per le persone ricercate oggetto di procedimenti di esecuzione del mandato d’arresto europeo, ai sensi della decisione quadro 2002/584/GAI[8].

Secondo la definizione contenuta nell’art. 3, per “patrocinio a spese dello Stato” si intende “il finanziamento da parte di uno Stato membro dell'assistenza di un difensore che consenta l’esercizio del diritto di avvalersi di un difensore”.

La clausola di non regressione (art. 11) impedisce, come di consueto, che le disposizioni della direttiva in esame possano essere interpretate in modo tale da limitare o derogare ai diritti e alle garanzie previste dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, dalla CEDU, da altre pertinenti disposizioni di diritto internazionale[9] o dal diritto degli Stati membri che assicurano un livello di protezione più elevato. È opportuno, peraltro, rilevare che “tale livello di tutela più elevato non dovrebbe costituire un ostacolo al reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie che dette regole minime mirano a facilitare” (cfr. considerando n. 30).

 

2. Con riferimento all’ambito di applicazione, l’assistenza legale gratuita deve essere assicurata ai soggetti privati della libertà personale durante il procedimento penale[10], ovvero tenuti ad essere assistiti da un difensore conformemente al diritto dell’Unione o nazionale, oppure chiamati a partecipare, o aventi facoltà di partecipare, a un atto investigativo o di raccolta delle prove, tra cui, nello specifico, almeno le ricognizioni di persone, i confronti e le ricostruzioni della scena di un crimine (art. 2, par. 1).

Il diritto al gratuito patrocinio va garantito anche alle persone che non erano inizialmente indagate o imputate, ma che assumono tale qualità nel corso di un interrogatorio da parte della polizia o di altre autorità di contrasto (art. 2, par. 3). A tal proposito, il considerando n. 10 precisa che il testimone ha il diritto di non autoincriminarsi e la facoltà di non rispondere, conformemente al diritto dell'Unione e alla CEDU, secondo l'interpretazione della Corte di giustizia dell’Unione e della Corte europea dei diritti dell'uomo; nell’ipotesi in cui tale persona si trovi ad assumere la qualità di indagato o imputato, è opportuno sospendere immediatamente l'interrogatorio, che potrà proseguire soltanto dopo che l'interessato sia stato informato di essere indagato o imputato e sia posto in grado di esercitare pienamente i diritti previsti dalla direttiva in oggetto.

Una particolare considerazione, sotto il profilo soggettivo, meritano le persone indagate, imputate o ricercate “vulnerabili”, dovendosi tenere conto delle loro “particolari esigenze” (art. 9).

Sono esclusi dal campo di applicazione della direttiva - con una previsione analoga a quella contenuta negli altri atti normativi sopra richiamati - i procedimenti aventi ad oggetto i “reati minori”, il cui accertamento sia demandato ad un’autorità diversa da quella avente giurisdizione in materia penale e l'irrogazione della sanzione possa essere oggetto di impugnazione dinanzi a tale giurisdizione o ad essa deferita, ovvero laddove la privazione della libertà personale non possa essere imposta come sanzione (art. 2, par. 4). A titolo di esempio, si citano le infrazioni in materia di circolazione commesse su larga scala e che potrebbero essere accertate in seguito a un controllo della circolazione, le violazioni dei regolamenti comunali generali e le violazioni minori dell’ordine pubblico: “in tali situazioni non sarebbe ragionevole esigere che le autorità competenti garantiscano tutti i diritti sanciti dalla presente direttiva” (v. considerando n. 11 e n. 12).

 

3. I soggetti legittimati a beneficiare del patrocinio a spese dello Stato sono gli indagati, imputati o ricercati “privi di risorse sufficienti a coprire i costi dell’assistenza di un difensore” (art. 4 par. 1).

Dal punto di vista delle modalità pratiche, gli Stati possono prevedere che l’ammissione al gratuito patrocinio sia concessa a seguito di una richiesta da parte di un indagato, un imputato o una persona ricercata. Tale richiesta non dovrebbe, tuttavia, costituire una condizione indispensabile per la concessione del patrocinio a spese dello Stato, qualora ricorrano esigenze specifiche delle persone vulnerabili (considerando n. 18).

La valutazione delle risorse personali, al fine di concedere l’assistenza legale gratuita, deve tenere conto di tutti i fattori pertinenti e obiettivi, quali il reddito, il patrimonio e la situazione familiare dell’interessato, nonché il costo dell’assistenza di un difensore e il livello di vita in tale Stato membro per determinare se, in funzione dei criteri applicabili in questo Stato, gli indagati o imputati sono privi di risorse sufficienti a coprire i costi dell’assistenza legale (art. 4, par. 3). Inoltre, è necessario considerare la gravità del reato, la complessità del caso e la severità della sanzione in questione, per determinare se la concessione del patrocinio a spese dello Stato sia necessaria nell’interesse della giustizia. Tale “verifica del merito” può considerarsi soddisfatta nelle seguenti situazioni: a) quando l'indagato o l'imputato è condotto dinanzi a un giudice o tribunale competente a decidere in relazione alla detenzione, in qualsiasi fase del procedimento che rientri nell'ambito di applicazione della direttiva; b) durante la detenzione (art. 4, par. 4).

Qualora ricorrano le condizioni sopra indicate, l’assistenza va garantita senza indebito ritardo e, al più tardi, prima che sia svolto l'interrogatorio dell’interessato da parte della polizia, di un’altra autorità di contrasto o di un’autorità giudiziaria, oppure prima che siano svolti atti investigativi o altri atti di raccolta delle prove (art. 4 par. 5). Sul punto, il considerando n. 19 aggiunge che quando le autorità competenti non siano in grado di procedere in tal modo, “dovrebbero almeno concedere il patrocinio a spese dello Stato come misura provvisoria o di emergenza prima che si svolga l'interrogatorio o prima che siano svolti gli atti investigativi o di raccolta delle prove”.

La direttiva stabilisce, inoltre, che le decisioni sulla concessione o meno del patrocinio a spese dello Stato, e sulla nomina dei difensori, sono adottate da un’autorità competente degli Stati membri, che deve provvedere con diligenza, nel rispetto dei diritti della difesa. Si deve trattare, secondo il considerando n. 24, di un’autorità indipendente oppure di un organo giurisdizionale, anche monocratico. In situazioni di urgenza, dovrebbe tuttavia essere possibile coinvolgere temporaneamente la polizia e il pubblico ministero, nella misura in cui ciò sia necessario per la concessione tempestiva del patrocinio a spese dello Stato.

Se la richiesta di gratuito patrocinio è respinta integralmente o anche soltanto parzialmente, gli indagati, imputati o ricercati vanno informati per iscritto della decisione (art. 6).

Una specifica disciplina è dedicata al procedimento relativo al mandato d’arresto europeo, secondo cui lo Stato membro di esecuzione deve assicurare che la persona ricercata goda del diritto al patrocinio a spese dello Stato “dal momento dell’arresto eseguito in conformità del mandato fino alla consegna o fino al momento in cui la decisione sulla mancata consegna diventi definitiva” (art. 5, par. 1). D’altro canto, lo Stato membro di emissione del mandato è tenuto a garantire che la persona ricercata nell’ambito di un procedimento di esecuzione del mandato d'arresto europeo, la quale abbia nominato un difensore sul territorio di tale Stato, possa giovarsi dell’assistenza di quest’ultimo anche qualora il difensore nello Stato di esecuzione non sia in grado di svolgere i propri compiti in modo efficiente ed efficace senza l’ausilio del difensore nominato nello Stato membro di emissione (art. 5, par. 2, e considerando n. 21). Anche nell’ambito della procedura di mandato d’arresto europeo, la concessione del patrocinio a spese dello Stato può essere subordinata a una valutazione delle risorse personali del destinatario del mandato.

 

4. Particolare rilievo assume, infine, il tema inerente la qualità dei servizi di patrocinio a spese dello Stato e la formazione degli operatori e dei difensori (art. 7).

Si richiede, anzitutto, agli Stati membri di stabilire le misure necessarie, anche per quanto riguarda il finanziamento, al fine di assicurare che esista un sistema di patrocinio a spese dello Stato “efficace e di qualità adeguata”, allo scopo di “salvaguardare l’equità del procedimento, nel dovuto rispetto dell’indipendenza della professione forense”.

Inoltre, si deve garantire una “formazione adeguata” non soltanto del personale impegnato nel processo decisionale relativo al patrocinio a spese dello Stato, ma soprattutto dei difensori che forniscono servizi di gratuito patrocinio, anche in questo caso salvaguardando l’indipendenza della professione forense e il ruolo dei responsabili della formazione dei difensori.

Nell’ipotesi in cui l’assistenza difensiva sia inadeguata, si prevede che gli indagati, gli imputati e le persone ricercate abbiano il diritto, su loro richiesta, di far sostituire il difensore che fornisce loro servizi di patrocinio a spese dello Stato, ove le specifiche circostanze lo giustifichino (art. 7, par. 4).

Da ultimo, i Paesi membri sono tenuti ad assicurare “mezzi di ricorso effettivi”, ai sensi del diritto nazionale, che possano essere esperiti in caso di violazione dei diritti previsti dalla direttiva (art. 8).

 

[1] Direttiva (UE) 2016/1919 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 ottobre 2016, sull'ammissione al patrocinio a spese dello Stato per indagati e imputati nell'ambito di procedimenti penali e per le persone ricercate nell’ambito di procedimenti di esecuzione del mandato d'arresto europeo, in G.U.U.E, 4 novembre 2016, L 297/1.

[2] V. Risoluzione relativa a una tabella di marcia per il rafforzamento dei diritti procedurali di indagati o imputati in procedimenti penali, in G.U.U.E., 4 dicembre 2009, C 295.

[3] Cfr. Programma di Stoccolma — Un'Europa aperta e sicura al servizio e a tutela dei cittadini, in G.U.U.E., 4 maggio 2010, C 115.

[4] Le misure, contenute nella tabella di marcia, riguardano: il diritto all’interpretazione e alla traduzione (misura A), a cui si riferisce la Direttiva 2010/64/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 ottobre 2010, sul diritto all’interpretazione e alla traduzione nei procedimenti penali, in G.U.U.E., 26 ottobre 2010, L 280/1, attuata, in Italia, con il d.lgs. 4 marzo 2014, n. 32; il diritto alle informazioni relative ai diritti e all'accusa (misura B), che stato oggetto della Direttiva 2012/13/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 maggio 2012, sul diritto all’informazione nei procedimenti penali, in G.U.U.E., 1° giugno 2012, L 142/1, recepita con il d.lgs. 1° luglio 2014, n. 101; il diritto alla consulenza legale e all'assistenza legale (misura C) e il diritto alla comunicazione con familiari, datori di lavoro e autorità consolari (misura D), sui quali si incentra la Direttiva 2013/48/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2013, relativa al diritto di avvalersi di un difensore nel procedimento penale e nel procedimento di esecuzione del mandato d’arresto europeo, al diritto di informare un terzo al momento della privazione della libertà personale e al diritto delle persone private della libertà personale di comunicare con terzi e con le autorità consolari, in G.U.U.E., 6 novembre 2013, L 294/1, recentemente attuata con il d.lgs. 15 settembre 2016, n. 184; e infine “garanzie speciali per gli indagati o imputati vulnerabili” (misura E), oggetto della Direttiva 2016/800/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 maggio 2016, sulle garanzie procedurali per i minori indagati o imputati nei procedimenti penali, in G.U.U.E., 21 maggio 2016, L 132. Si deve segnalare, infine, la Direttiva 2016/343/UE del 9 marzo 2016 sul rafforzamento di alcuni aspetti della presunzione di innocenza e del diritto di presenziare al processo nei procedimenti penali, in G.U.U.E., 11 marzo 2016, L 65/1. A tal riguardo, v., volendo, L. Camaldo, Presunzione di innocenza e diritto di partecipare al giudizio: due garanzie fondamentali del giusto processo in un’unica direttiva dell’Unione europea, in questa rivista, 23 marzo 2016.

[5] Secondo il considerando n. 7, la direttiva “riguarda la seconda parte della misura C della tabella di marcia, relativa all’assistenza legale gratuita”.

[6] V., supra, nota 4. Per alcuni commenti sulla Direttiva 2013/48/UE, cfr. C. Amalfitano, La terza tappa della tabella di marcia per il rafforzamento dei diritti processuali di imputati o indagati in procedimenti penali: la direttiva 2013/48 UE sul diritto di accesso al difensore, in Legisl. pen., 2014, p. 21 ss.; G. Centamore, Il diritto al difensore nei procedimenti di esecuzione del mandato di arresto europeo nella direttiva 2013/48/UE: osservazioni generali e aspetti problematici, in questa rivista, 14 gennaio 2016; S. Quattrocolo, Interventi minimi in materia di accesso al difensore: la recente trasposizione della direttiva 2013/48/UE, in Eurojus, 15 ottobre 2016. Con riferimento alla Direttiva 2016/800/UE, v. S. Civiello Conigliaro, All’origine del giusto processo minorile europeo, in questa rivista, 13 giugno 2016; nonché, volendo, L. Camaldo, Garanzie europee per i minori autori di reato nel procedimento penale: la direttiva 2016/800/UE in relazione alla normativa nazionale, in Cass. pen., 2016, n. 12, in corso di stampa.

[7] Il Regno Unito, l’Irlanda e la Danimarca non sono vincolati dalla direttiva, né sono soggetti alla sua applicazione (v. considerando n. 32 e 33).

[8] La decisione quadro 2002/584/GAI del 13 giugno 2002, relativa al mandato d'arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri,  è stata recepita, come è noto, con l. 22 aprile 2005, n. 69.

[9] Si osserva, a tal riguardo, che l’art. 47, par. 3, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, l’art. 6, par. 3, lett. c), della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e l’art. 14, par. 3, lett. d), del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, sanciscono il diritto al patrocinio a spese dello Stato nei procedimenti penali.  Come rilevato nel considerando n. 3, tali disposizioni, tuttavia, non sempre assicurano che vi sia un grado sufficiente di fiducia nei sistemi di giustizia penale degli altri Stati membri.

[10] Secondo il considerando n. 15, “le seguenti situazioni non costituiscono privazione della libertà personale ai sensi della presente direttiva: identificare l'indagato o l'imputato; determinare se debbano essere avviate indagini; verificare il possesso di armi o altre questioni analoghe relative alla sicurezza; effettuare atti investigativi o atti di raccolta delle prove diversi da quelli specificamente menzionati nella presente direttiva, quali ispezioni personali, esami fisici, analisi del sangue, test alcolemici o prove simili, scattare fotografie, acquisire impronte digitali; far comparire l'indagato o imputato davanti a un'autorità competente conformemente al diritto nazionale”.