ISSN 2039-1676

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29 novembre 2016 |

Dal Bundesverfassungsgericht un altolà al legislatore tedesco sulle tecniche legislative adoperate per corredare di sanzione penale precetti fissati dal diritto derivato dell'Unione Europea

BVerfG, Decisione del secondo senato del 21 settembre 2016, 2 BvL 1/15

Per leggere il testo (in lingua tedesca) della sentenza in commento, clicca qui.

 

1. Con la sentenza in epigrafe, depositata all'inizio di questo mese, il Tribunale costituzionale tedesco dichiara l'illegittimità costituzionale del reato previsto dal paragrafo 10 commi primo e terzo della legge tedesca sull'etichettatura della carne bovina e dei suoi derivati nella versione del 17 novembre 2000 per contrasto con l'articolo 103 comma secondo, in combinato con l'articolo 104 comma primo frase prima, e con l'articolo 80 comma primo frase seconda Grundgesetz.

La rilevanza della sentenza – come è evidente – va ben al di là della disposizione concretamente all'esame del Tribunale, involgendo la complessa e delicata questione delle tecniche legislative adoperabili per corredare di sanzione penale precetti fissati dal diritto derivato dell'Unione europea e, in particolare, della loro legittimità costituzionale riguardo al principio di legalità in materia penale, nei suoi corollari della riserva di legge e della tassatività/determinatezza[1].

 

2. Non è difficile ripercorrere i fatti alla base della pronuncia in oggetto. Il proprietario di una piccola impresa di trasformazione di carni con sede a Berlino veniva trovato in possesso di carne bovina non correttamente etichettata ed era, dunque, condannato in prima istanza ad una pena pecuniaria di 250 quote, ciascuna di 100 euro, sulla base del paragrafo 10 comma primo della legge citata sull'etichettatura della carne bovina, che prevede la pena alternativa della reclusione fino ad un anno o della multa.

Solo in sede di appello, il Landgericht di Berlino dubitava della legittimità costituzionale del reato ascritto all'accusato e decideva di sospendere il processo e sollevare una questione di costituzionalità dinanzi al BVerfG.

Scontata la rilevanza della questione, essendo pacifica la sussumibilità della condotta dell'accusato nella disposizione indiziata di incostituzionalità, il giudice a quo riteneva quanto alla fondatezza della stessa, che, anche sulla scorta di ampia dottrina sul punto, la tecnica legislativa utilizzata dal legislatore tedesco nella formulazione di tale fattispecie incriminatrice si ponesse in irrimediabile contrasto con il principio di legalità in materia penale e con i limiti costituzionali all'attività normativa secondaria da parte del Governo.

 

3. È dunque necessario esaminare il complesso meccanismo scelto dal legislatore tedesco per adempiere agli obblighi derivanti dal diritto dell'Unione europea, con riferimento espresso al caso in esame, ma con un discorso esportabile mutatis mutandis a molti altri settori dell'ordinamento[2].

L'articolo 21 del Regolamento europeo 820/97, e poi l'identico articolo 22 del Regolamento europeo 1760/2000, prevedono l'obbligo di adozione da parte degli Stati membri di tutte le misure necessarie per l'osservanza del Regolamento stesso da parte dei consociati e, in particolare, di sanzioni proporzionate alle violazioni dello stesso.

La Germania ha inteso provvedere a tale obbligo attraverso l'articolo sottoposto allo scrutinio del BVerfG prevedendo la pena già ricordata per tutte le violazioni di disposizioni direttamente applicabili previste in atti normativi di diritto derivato dell'Unione europea nell'ambito di materia della legge nazionale, nella misura in cui tali disposizioni sono esplicitamente identificate in un regolamento ministeriale.

Per comprendere l'utilità di questo doppio rinvio, al diritto derivato dell'Unione europea e alla fonte sublegislativa nazionale, occorre porre mente anzitutto al chiaro divieto, più volte confermato dalla Corte di giustizia UE, di riprodurre fedelmente una disposizione contenuta in un Regolamento UE all'interno di un atto normativo nazionale[3]. Tale riproduzione, nascondendo l'origine sovranazionale della disposizione, comprometterebbe l'esigenza di un'interpretazione e applicazione uniforme all'interno di tutti gli Stati membri.

Il legislatore nazionale, impossibilitato a riprodurre il precetto, deve dunque fare ricorso ad un rinvio alla fonte normativa dell'Unione europea.

Se un rinvio statico pone meno problemi di legittimità costituzionale quanto a rispetto della riserva di legge e della conoscibilità della fattispecie incriminatrice, pone tuttavia il legislatore nella condizione di dover intervenire per aggiornare la norma nazionale rispetto ad ogni mutamento normativo avvenuto a livello europeo, mutamenti tutt'altro che infrequenti in materie così tecniche e sottoposte alla necessità di un continuo aggiornamento.

Non è dunque un caso che il legislatore tedesco si sia orientato verso un modello di rinvio mobile agli atti di diritto derivato dell'Unione in una determinata materia nella versione vigente. Se questo modello presenta l'indubbio vantaggio di non sovraccaricare l'attività legislativa del parlamento nazionale, non fa che accrescere però la difficoltà per i consociati di ricostruire i contenuti del precetto sanzionato, essendo spesso richiesta una non trascurabile perizia per ricostruire in assenza di una qualsivoglia indicazione del legislatore interno la disciplina vigente a livello europeo.

Al fine, quindi, di favorire la ricostruzione del precetto da parte dei consociati, il legislatore tedesco ha dunque previsto la competenza del ministero di volta in volta competente ratione materiae di emanare un regolamento ministeriale nel quale si elencano con precisione tutte le norme di condotta presenti negli atti normativi europei direttamente applicabili per la cui trasgressione è comminabile la pena prevista dalla fattispecie incriminatrice in bianco prevista dalla legge nazionale. È tuttavia evidente che a fronte di una solo ipoteticamente accresciuta conoscibilità del precetto, tale tecnica normativa finisce per confliggere ancor più apertamente con il principio di legalità nel suo diverso corollario della riserva di legge.

 

4. Si comprende allora come la pronuncia in esame rappresenti l'occasione per il BVerfG per compendiare la sua giurisprudenza in materia di legalità penale. Il Tribunale distingue anzitutto con grande chiarezza il versante oggettivo della legalità, ossia la necessità che il parlamento, e non un altro potere dello Stato, si assuma la responsabilità democraticamente legittimata di definire ciò che meriti di essere penalmente sanzionato, dal versante soggettivo, di diritto fondamentale, della stessa, ossia la necessità che ciascun consociato possa conoscere con chiarezza i confini tra lecito e illecito.

Venendo più in concreto alle questioni sollevate dal caso in esame, il BVerfG ricorda la possibilità per il legislatore di far uso anche in materia penale della tecnica del rinvio, senza che alcuna differenza possa trarsi dalla natura interna o sovranazionale della fonte alla quale tale rinvio si riferisce. Per il Tribunale, tuttavia, bisogna distinguere con nettezza ipotesi di rinvio statico, nelle quali nessun problema di rispetto della riserva di legge può porsi, con le diverse ipotesi di rinvio dinamico, che se non precluse in senso assoluto, devono però essere esaminate con grande rigore dal Tribunale stesso al fine di verificare in concreto il rispetto dei principi dello Stato di diritto, federale e democratico. Nessuna automatica incompatibilità con i principi costituzionali è dato riscontrare nemmeno laddove, come nel caso di specie, il rinvio attenga a tutta la norma di condotta e quindi si versi nell'ipotesi della norma penale in bianco. Anche rispetto a questa controversa tecnica normativa non sarebbe predicabile nessuna differenza sulla base del carattere interno o sovranazionale della fonte alla quale si rinvia per l'individuazione del precetto. In questi casi, tuttavia, è comunque necessario che la decisione sulle condotte da criminalizzare sia assunta dal legislatore e che la fonte alla quale si rinvia si limiti esclusivamente a specificare la fattispecie incriminatrice.

 

5. Passati dunque in rassegna i consolidati orientamenti in questa materia, il Tribunale costituzionale passa a farne applicazione nel caso in esame. Emerge chiaramente dalla motivazione come il versante decisivo ai fini della dichiarazione di incostituzionalità sia non tanto quello soggettivo di conoscibilità del precetto, quanto quello oggettivo di rispetto della divisione dei poteri. Osserva, infatti, il BVerfG che la fattispecie incriminatrice non contiene alcuna indicazione rispetto ai comportamenti penalmente sanzionabili; la scelta delle violazioni del diritto dell'Unione europea meritevoli di essere corredate da una sanzione penale è lasciata sostanzialmente senza alcun vincolo al ministero competente per l'emanazione del regolamento. Si tratta per usare i termini utilizzati dal Tribunale di "una illegittima delega in bianco omnicomprensiva" del legislatore al potere esecutivo, al quale si riconosce in definitiva il ruolo di adempiere all'obbligo sovranazionale di introduzione di opportune misure sanzionatorie.

 

6. Gli snodi argomentativi principali non mutano di molto quando si passa a considerare la presunta violazione dell'articolo 80 della costituzione tedesca, che dispone la possibilità per il legislatore di delegare il potere esecutivo all'emanazione di regolamenti, purché il contenuto, le finalità e l'ampiezza della delega siano chiaramente fissati nella stessa legge. Anche sulla scorta della giurisprudenza costituzionale formatasi su questa disposizione, il BVerfG non ha particolari difficoltà nell'osservare come non vi sia nella legge in esame alcun riferimento volto a circostanziare il compito normativo affidato al potere esecutivo.

 

7. La pronuncia del BVerfG non ha giustamente affrontato, in perfetta corrispondenza con l'ordinanza di remissione, il tema, prepotentemente tornato al centro della riflessione penalistica proprio con riferimento a questa vicenda[4], della sussidiarietà tra intervento penale e intervento extra-penale. Eppure, dopo una presa di posizione così forte del Tribunale costituzionale, volta a presidiare con fermezza il rispetto dei principi fondamentali in materia penale, non è da escludere che anche il legislatore possa rivalutare la convenienza, laddove possibile, di far un più generoso uso del diritto sanzionatorio amministrativo, rispetto al quale minori sono, come ricordato dallo stesso BVerfG, le pretese di rispetto della riserva di legge e una differente incidenza potrebbe avere lo stesso articolo 80 della costituzione. D'altronde, la strada della depenalizzazione pare davvero l'unica percorribile per replicare tecniche normative di rinvio dinamico alle norme dell'Unione europea e non dover virare verso un rinvio statico che costringerebbe il legislatore a convulsi interventi di aggiornamento rispetto ai mutamenti normativi a livello europeo.

 

8. La pronuncia in esame assume allora una grande rilevanza per il dibattito, non solo tedesco, sulle tecniche normative per corredare i precetti europei di sanzioni penali. È certamente vero che al legislatore italiano vengono in soccorso istituti, quali il decreto legge e il decreto legislativo, sconosciuti invece all'ordinamento tedesco; ma nonostante la generalizzata previsione di cui all'art. 33 della legge 234/2012 dell'utilizzo del decreto legislativo quale strumento per corredare di sanzioni i precetti contenuti in fonti normative europee[5], non mancano profili di interesse in questa decisione anche per lo studioso italiano: sia di ordine teorico, rispetto alla ricca ricostruzione offerta del principio di legalità penale; sia di ordine pratico, rispetto al tema specifico in esame, per il quale tale sentenza potrebbe essere d'aiuto per la riflessione in ordine al simile controllo di competenza della nostra Corte costituzionale sulla legittimità e specificità della delega parlamentare al governo.

 

[1] È noto d'altronde come proprio il diritto agroalimentare abbia rappresentato sin da subito il "naturale laboratorio" per lo studio e l'analisi dei complessi rapporti tra diritto dell'Unione europea e diritto punitivo interno, cfr. approfonditamente Bernardi, La difficile integrazione tra diritto comunitario e diritto penale: il caso della disciplina agroalimentare, in CP, 1996, 995 ss.

[2] Per un approfondimento, qui non possibile, di questa complessa tematica, con riferimenti bibliografici al dibattito tedesco, cfr. Satzger, Internationales und Europäisches Strafrecht, Baden-Baden, 2011, 128 ss. Nella dottrina italiana, per un'approfondita analisi, anche comparata, delle tecniche normative adoperate dai legislatori nazionali per corredare di sanzioni penali i precetti sovranazionali, cfr. Bernardi, Il processo di razionalizzazione del sistema sanzionatorio alimentare tra codice e leggi speciali, in RTDPE, 2002, 61 ss.  

[3] Cfr., ex multis, CGUE, C-34/73 Variola; C-50/76 Amsterdam Bulb; C-272/83 Commissione contro Italia.

[4] Cfr., su tutti, Jahn/Brodowski, Krise und Neuaufbau eines strafverfassungsrechtlichen Ultima Ratio-Prinzips, in JZ, 2016, 969 ss., 971, ove tutti i riferimenti bibliografici.

[5] Su questa fondamentale disposizione si veda Cottu, Art. 33, in Costato/Rossi/Borghi (a cura di), Commentario alla Legge 24.12.2012, n. 234 “Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea”, Napoli, 2015, 301 ss., il quale opportunamente dubita che la ratio di legittimazione democratica delle scelte di criminalizzazione derivante dalla riserva di legge possa dirsi soddisfatta in virtù del mero utilizzo di un decreto legislativo, posto il carattere tutt'altro che specifico di leggi-delega onnicomprensive per l'attuazione degli obblighi sanzionatori derivanti da atti normativi dell'Unione europea.