ISSN 2039-1676


ISSN 2039-1676


14 novembre 2016 |

Ma la nave non va

Osservazioni di prima lettura alla legge 25 ottobre 2016 n. 197, di conversione del decreto legge 31 agosto 2016 n. 168

Per scaricare il testo della legge commentata (d.l. n. 168 del 2016 coordinato con la legge di conversione n. 167 del 2016) clicca qui.

 

1. Mala tempora currunt: alla fine, il 19 ottobre 2016 l’ennesimo decreto legge – del quale solo pochi vedevano necessità e urgenza – è stato convertito in legge (la n. 197, in G.U. n. 254 del 29 ottobre 2016) con un voto di fiducia, negazione della partecipazione democratica al dibattito parlamentare. Intitolato alle “misure urgenti per la definizione del contenzioso presso la Corte di cassazione, per l'efficienza degli uffici giudiziari, nonché per la giustizia amministrativa” e pomposamente presentato come provvedimento dettato dalla necessità di definizione del contenzioso presso la Corte di cassazione, il decreto legge n. 168, pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 31 agosto 2016, finisce, quanto meno per il versante “penale”, in un provvedimento di molto opinabile utilità, come si cercherà di dimostrare.

Esordiva in termini di ardua credibilità: un’epigrafe tautologica (“ritenuta la straordinaria necessità e urgenza” è formula che i giuristi qualificherebbero come “motivazione apparente”, perché è mera ripetizione del testo dell’art. 77 Cost., ma lascia il lettore al buio sull’individuazione specifica dell’ubi consistam dei due presupposti, specie tenuto conto che da decenni la Corte di cassazione – civile e penale – richiederebbe interventi “urgenti”, sommersa com’è da un’alluvionale sopravvenienza annua di ricorsi e che quindi necessità e urgenza non avevano il requisito dell’attualità) e una oscura giustificazione della “proroga” di permanenza in servizio per alcuni vertici delle giurisdizioni superiori prossimi al pensionamento (recita testualmente l’art. 5: “al fine di assicurare la continuità negli incarichi apicali, direttivi superiori e direttivi presso la Suprema Corte di cassazione e la Procura generale della Corte di cassazione, in ragione delle molteplici iniziative di riforma intraprese per la definizione dell’elevato contenzioso ivi pendente”).

Al clou la montagna partorisce un topolino che si concretizza nell’applicazione alle udienze della Corte di cassazione – limitata, in sede di conversione, a un periodo non superiore ai tre anni – dei magistrati del massimario con almeno due anni di anzianità, purché abbiano conseguito la terza valutazione di professionalità. Una goccia nel mare magnum della definizione dei ricorsi, con il deleterio rovescio della medaglia rappresentato dal certo aggravamento delle condizioni di un ufficio strategico nella vita stessa della Corte, già in affanno per seguire in tempi ragionevoli evoluzione giurisprudenziale, massimazione delle sentenze, segnalazione dei contrasti, stesura delle relazioni preliminari per le Sezioni unite, commenti di prima lettura della legislazione, rassegne periodiche delle decisioni della Corte costituzionale.

L’avevamo già segnalato (in questa Rivista, Allegria di naufragi, 12 ottobre 2015, e Tra Scilla e Cariddi il superstite lupo di mare, 16 giugno 2016), sottolineando anche come il beneficio ricavabile sul piano dello smaltimento del lavoro “giurisdizionale” da un’applicazione dei magistrati del massimario alle udienze della Corte sarebbe stato assolutamente irrilevante, sia per l’esiguità del numero di magistrati utilizzabili, sia per l’impossibilità di un’applicazione full time, e cioè alle consuete quattro-cinque udienze mensili.

Dunque, palliativi: al più, grazie a un simile rimedio, si potrebbe evitare, con i trend attuali delle sopravvenienze, un aggravio delle pendenze e, con esso, ulteriori dilazioni nella definizione dei procedimenti penali.

O meglio: un apparente vantaggio, che ovviamente non risolve nessuno dei problemi da cui è afflitta la Corte suprema (e anzi ne aggrava notevolmente altri, nella misura in cui allunga inevitabilmente i tempi della massimazione, e cioè rende di fatto impossibile ai collegi decidenti una tempestiva conoscenza dei precedenti, accrescendo la possibilità di ulteriori contrasti), e per la cui realizzazione è abbastanza difficile ritenere fosse necessaria l’emanazione di un decreto legge con la rappresentazione di uno stato di necessità e di urgenza configurabile solo con riferimento allo spirare del termine di collocamento a riposo di alcuni vertici della Corte di cassazione.

Il ricorso a questa procedura, che dimostra quanto sia rapsodico e, in definitiva, marginale l’interesse del governo per i problemi della giustizia e in particolare per quelli della Corte di cassazione, fu giustamente stigmatizzato, all’atto della pubblicazione del decreto legge 168/2016, dall’Associazione nazionale magistrati che senza mezzi termini lo bollò di incostituzionalità sotto diversi profili, a partire dalla violazione dell’art. 3. E voci critiche e allarmate, circa la compatibilità del decreto legge con alcuni fondamentali principi costituzionali, si sono poi levate anche in Parlamento in ordine alla violazione di altri parametri costituzionali.

 

2. Qualche ora dopo la conversione in legge, avvenuta con il voto di fiducia del Senato, l’ANM ha immediatamente stilato un duro comunicato.

Merita riprodurne il testo: “La conversione del dl 168/2016 avvenuta senza le modifiche che avevamo segnalato, necessarie per rendere razionale il provvedimento, così come la stessa scelta di porre la fiducia, ci disorientano.

Avevamo evidenziato i possibili profili di illegittimità costituzionale del decreto legge, come peraltro rilevato dalla Commissione Affari Costituzionali del Senato, eppure di tutto ciò non si è affatto tenuto conto, con le prevedibili conseguenze derivanti dai ricorsi che saranno presentati dai colleghi discriminati dalla norma che ha prorogato l’età pensionabile solo per pochi. Così come sottolineiamo che, in materia di legittimazione ai trasferimenti, è passato, per i magistrati più giovani, un emendamento inutile, la tipica norma che non si applica a nessuno, sintomo di improvvisazione legislativa.

Benché avessimo chiesto di rinviare la discussione sul provvedimento all’esito dell’incontro fissato per lunedì 24 con il presidente del Consiglio e il ministro della Giustizia, dobbiamo nostro malgrado registrare che non solo non si è tenuto conto del fatto che tra i temi della riunione vi era proprio il provvedimento oggi divenuto legge, ma appena cinque giorni prima della riunione il dl è stato frettolosamente convertito senza discussione parlamentare.

Siamo convinti che si sia persa una buona occasione per correggere un provvedimento affrettato nel metodo e inidoneo, nel merito, a raggiungere le finalità che si era prefissato, poiché né razionalizza né rende più efficace l’attività degli uffici giudiziari.”

Rilievi tutti puntuali e comunque già segnalati sin dal primo momento e più volte rappresentati nel corso dei lavori parlamentari.

E, a seguire, una delle correnti più rappresentative dell’ANM ha rincarato la dose con un comunicato dagli inequivoci significati, in cui ha denunciato il chiaro intento del governo di non essere “affatto intenzionato ad affrontare in maniera sistematica e organica i problemi della giustizia italiana, tanto meno a risolverli” e “la miopia” della soluzione adottata, in un “contesto di scarsa attenzione alla questione giustizia, di offensiva disattenzione di fronte a tutti gli operatori che rappresentano come ormai improcrastinabili interventi di sistema sulle risorse, sull’organizzazione e sul processo”.

Ma cerchiamo di capire meglio perché la legge oggi promulgata potrebbe rivelarsi come un boomerang per la Corte di cassazione penale.

 

3. Il giudice di legittimità è notoriamente un malato di vecchia data, aggravatosi nel corso degli anni in progressione esponenziale, fino a indurre l’attuale Presidente, nel corso della Giornata di studio tenutasi il 1o marzo 2016 nel Palazzo che ospita la Corte suprema, a lanciare un perentorio allarme sulla crisi in cui versa l’istituzione e sul suo possibile «default» e a chiedere un decreto legge per semplificare le procedure, snellire il rito della camera di consiglio, reclutare per le udienze i magistrati del massimario: misure pur ritenute insufficienti se non accompagnate da più avanzate riforme ordinamentali e organizzative, come la limitazione del ricorso per cassazione alla sola «violazione di legge» e la riduzione dei membri dei Collegi da 5 a 3 magistrati, al fine di recuperare le risorse umane necessarie all’aumento dei Collegi giudicanti.

A questo “pacchetto” si sarebbero dovute aggiungere la nomina di consiglieri di cassazione, per meriti insigni, di professori universitari e avvocati cassazionisti ai sensi dell’art. 106 della Costituzione, da destinare alle sezioni lavoro e tributaria maggiormente oberate dall’arretrato e dai ricorsi sopravvenienti e l’adozione, per la sentenza, della formula semplificata.

Ovvio che la premura mostrata dal Primo presidente riguardava, all’evidenza, la sostanza delle misure da adottare, non il mezzo per disporle, inadeguato essendo un decreto legge, per sua natura, a contenere una riforma organica del processo (nel caso di specie, sia penale, sia civile). E dal 1o marzo 2016 ci sarebbe stato tutto il tempo – se ci fosse stata una seria volontà legislativa – per apprestare e portare a sollecita risoluzione (di certo prima della fine dell’estate), misure idonee a far fronte ai problemi segnalati, senza bisogno di ricorrere a un decreto legge.

Comunque stiano le cose, è certo che il destinatario primo dell’allarme, e cioè il governo, è rimasto inerte per sei mesi senza assumere alcuna iniziativa, e alla fine, a distanza di un tempo così deplorevolmente lungo, si è limitato, almeno per quanto interessa anche il giudizio penale di legittimità, a una sola, modestissima modifica che – si ripete – rischia di essere controproducente (e cioè l’applicazione, da intendere, per forza di cose, part time, dei magistrati del massimario alle udienze della Corte, con contestuale e proporzionale riduzione, per ciascuno degli applicati, del “carico” di servizio del massimario). Qui si tralascia di valutare, dato il suo modestissimo impatto nell’economia generale del giudizio penale di legittimità, la possibilità di svolgimento di tirocini mirati agli stage anche presso la Corte di cassazione, come attualmente previsto per gli uffici giudiziari di merito; né si esaminano le modifiche introdotte, in sede di conversione, con l’art. 1-bis, riguardante il giudizio civile, né, a maggior ragione, gli interventi sull’ordinamento giudiziario.

D’altro canto, va dato atto che nel settore penale (ma non solo) le misure endogene che, com’è noto, hanno un ambito di applicazione piuttosto limitato, sono state tutte assunte dall’attuale Presidente che il 27 aprile 2016, con decreto n. 68 (in questa Rivista, 16 giugno 2016), ha imposto l’obbligo della motivazione semplificata delle sentenze.

 

4. In conclusione, nella prospettiva governativa disegnata nel decreto legge n. 168/2016 e confermata dalla legge di conversione, per risollevare le sorti della Cassazione penale, accelerando i tempi di definizione dei ricorsi, basterebbe sottrarre, sia pure in parte, un manipolo di giovani e volenterosi magistrati al loro lavoro istituzionale, indispensabile al corretto funzionamento della Corte e alla creazione di una seria cultura nomofilattica, e indirizzarlo verso il lavoro giurisdizionale. Vero è che questa misura risulta – a quel che sembra – sollecitata dagli stessi vertici della Corte suprema; ma va detto con forza che essa non può essere condivisa (a meno che non si voglia attuare un piano di marginalizzazione dell’attività del massimario, anticamera della sua soppressione).

Dai magistrati del massimario penale (che numericamente sono meno di una decina), tutti di provata professionalità e pronti ad apportare energie ed entusiasmo nel nuovo impegno di servizio cui vengono chiamati dalla normativa sopravvenuta, sarebbe illusorio attendersi, per quanto sin qui esposto, risultati superiori a quel che è umanamente esigibile dalle loro forze. E, considerato il loro numero, una ragionevole proiezione della loro “produttività” (termine sciagurato, ma utilizzato nelle statistiche ufficiali della Corte) lascia pensare a un incremento nella definizione dei procedimenti valutabile nell’ordine dei 3.500-4.000 annui.

Ora, la Corte di cassazione, sullo scorcio di ottobre 2016, viaggia sui consueti livelli di sopravvenienze penali che lasciano immaginare, su base annua, un agevole superamento dei 50.000 ricorsi e, forse, una lieve contrazione rispetto ai poco più di 53.500 pervenuti nel 2015: comunque numeri che, senza la misura ora introdotta, determinerebbero una stasi o un lieve aumento delle pendenze.

Ecco perché si diceva che il beneficio della misura sul versante “giurisdizionale” sarà solo di contenimento dell’aumento di pendenze. Sicché in termini generali la Corte, nel settore penale, si ritroverà, nel 2017, in condizioni né più, né meno disastrate di quelle attuali quanto alle sue funzioni giurisdizionali, mentre si ritroverà con un ufficio del massimario – centro nevralgico per il funzionamento dell’istituzione – sostanzialmente svuotato di contenuto e non più in grado di assolvere adeguatamente e tempestivamente le sue delicatissime funzioni.

Se tutto ciò è vero – e sembra difficilmente revocabile in dubbio – occorre rimboccarsi le maniche da subito perché sia presentato in Parlamento un organico provvedimento di legge che ridisegni il giudizio di legittimità, limitando il diritto di proporre ricorso ai soli casi di violazione di legge ed escludendo che il vizio di motivazione – salvo il caso di motivazione fisicamente assente – possa essere in qualsiasi modo ricondotto alla violazione di legge.

Non solo. Un necessario pendant a questa restrizione dovrebbe essere l’estensione al rito civile e penale della disposizione di cui all’art. 120, comma 6, c.p.a., secondo cui “al fine di consentire lo spedito svolgimento del giudizio in coerenza con il principio di sinteticità di cui all’articolo 3, comma 2, le parti contengono le dimensioni del ricorso e degli altri atti difensivi nei termini stabiliti con decreto del Presidente del Consiglio di Stato, sentiti il Consiglio nazionale forense e l’Avvocato generale dello Stato, nonché le associazioni di categoria riconosciute degli avvocati amministrativisti. Con il medesimo decreto sono stabiliti i casi per i quali, per specifiche ragioni, può essere consentito superare i relativi limiti.”

Qui, per analogia, dovrebbe essere attribuita al Presidente della Corte di cassazione la facoltà di fissare dimensioni del ricorso per cassazione e di altri scritti difensivi con apposito decreto, presidiato, in caso di violazione, dalla sanzione dell’inammissibilità tout court del ricorso (al qual proposito non può mancarsi di segnalare che ante litteram la giurisprudenza della Corte già è orientata in tal senso: Sez. fer., 23 agosto 2016 n. 40256, inedita, ha testualmente affermato che “in una preliminare prospettiva d’insieme, è possibile immediatamente rilevare che l’impugnazione in esame, che si sviluppa in n. 83 pagine di ricorso principale e in complessive n. 142 pagine di motivi aggiunti (di cui n. 117 pagine nella memoria 27/07/2016 e n. 25 pagine nella memoria 05/08/2016) e si articola in plurime doglianze, in parziali ripetizioni pedisseque dei motivi di appello e con l’ulteriore supporto di numerosi allegati, risulti poco rispondente alla tipologia di un rituale ricorso per cassazione secondo il paradigma del codice di rito ed il pertinente modulo procedurale, funzionale al più efficace disimpegno del controllo di legittimità devoluto a questo Giudice, nel pieno rispetto delle precipue finalità istituzionali del relativo sindacato”; ma già Sez. V, 3 aprile 2013 n. 32143, Ced Cass., n. 256085-86, in motivazione, aveva avuto modo di affermare, in termini non dissimili, che “l’impugnativa in esame, che si sviluppa in oltre duecento pagine, ad interlinea minima, e si articola in ben ventinove motivi, con l’ulteriore supporto di numerose memorie, sia assai poco rispondente alla tipologia di un rituale ricorso per Cassazione, secondo il paradigma del codice di rito ed il pertinente modulo procedurale, funzionale al più efficace disimpegno del controllo di legittimità devoluto a questo Giudice, nel pieno rispetto delle precipue finalità istituzionali del relativo sindacato”).

Avuto riguardo alle statistiche degli anni precedenti sul rapporto tra dichiarazioni di inammissibilità e altre tipologie di esiti dei ricorsi pronunciate dalla Corte di cassazione, il recupero delle risorse, con una simile “stretta”, sarebbe enorme. In prospettiva si potrebbe ragionare su circa 15.000 ricorsi all’anno meritevoli di esame nel merito delle censure formulate.

Che non sarebbe un dato fisiologico, se rapportato al carico standard di altre Corti supreme europee, ma costituirebbe un passo avanti di dimensioni epocali, se non altro per la brusca inversione di tendenza che notoriamente è idonea ad innescare prassi virtuose per il futuro.

Molto dubbio è, invece, il beneficio, in termini di smaltimento dell’arretrato, che potrebbe trarsi dalla riduzione a tre dei membri dei collegi, a parità di carico ad udienza di ricorsi per ciascun consigliere: anzi la misura potrebbe addirittura rivelarsi controproducente, a meno di non gravare anche il presidente di ciascun collegio, oltre che dello studio di tutti i fascicoli, anche dell’obbligo di riferire su un certo numero di ricorsi e redigere in seguito la motivazione delle relative sentenze.

È semplice, infatti, verificare che, se oggi la formazione di sei collegi composti, ciascuno, di cinque membri, comporta l’utilizzo di trenta magistrati (sei presidenti e ventiquattro consiglieri) con un carico di x ricorsi ad udienza per consigliere, il totale del carico, sui ventiquattro consiglieri a latere, è pari a 24x, per un impegno simultaneo di trenta magistrati. Nella prospettiva di riduzione del collegio a tre componenti, trenta magistrati formano dieci collegi, con dieci presidenti e venti consiglieri a latere, e quindi con un conseguente carico complessivo di 20x, che significa diminuzione di 1/6 del volume complessivo di affari smaltiti rispetto al precedente assetto. Per compensare questa diminuzione, ciascun presidente di collegio dovrebbe assumere su di sé l’onere supplementare di un quinto dei ricorsi assegnati, per ciascuna udienza, a un consigliere che fa parte del suo collegio: misura di non semplice realizzabilità e che sarebbe, in definitiva, a scapito della qualità del prodotto giurisprudenziale. Quindi aumento, sì, dei collegi giudicanti, ma non del numero di ricorsi trattati e smaltiti.

E però questo è un solo un discorso di numeri e quantità. Ma il servizio che è chiamata a rendere la Corte si connota soprattutto per la sua qualità. Ogni dibattito sulla Corte di legittimità che ruoti intorno a numeri e prodotti non solo rischia di obliterare il problema della qualità delle decisioni, ma fa arretrare la Corte stessa al rango di un’impresa che smaltisce carte senza alcuna attenzione al risultato. Del che, a quanto pare, le autorità governative non sembrano darsi molto pensiero.

Ecco perché la nave continua a “non andare”: e l’approssimazione con la quale si continuano a sottovalutare, a livello governativo e parlamentare, i problemi gravi della nostra Corte suprema suggerisce cautela e induce a tenere alto il livello dell’attenzione per i prossimi interventi di legge sull’argomento.

Che ci si augura siano solleciti e organici: anche se i precedenti non inducono ad ottimismo. Si può, infatti, ragionevolmente temere che, nella distorta logica governativa implicita in quest’ultima sortita legislativa, ulteriori provvedimenti di urgenza ad alto tasso di opinabilità quanto a reale efficienza delle misure, siano assunti, sulla falsariga del decreto legge 168/2016, nel corso del 2017: evento che, soprattutto per il rispetto dovuto alla Corte di cassazione e ai magistrati che vi prestano servizio con abnegazione e dedizione continue, sarebbe sommamente auspicabile evitare.