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6 luglio 2015 |

In vigore un nuovo decreto 'salva ILVA' (e anche Fincantieri)

Osservazioni a margine del d.l. 4 luglio 2015, n. 92, recante "Misure urgenti in materia di rifiuti e di autorizzazione integrata ambientale, nonché per l'esercizio dell'attività di impresa di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale"

 

1. Sabato 4 luglio 2015 il Presidente della Repubblica ha firmato il Decreto Legge n. 92/2015 (clicca qui per scaricarlo), adottato il giorno prima dal Consiglio dei Ministri, recante "Misure urgenti in materia di rifiuti e di autorizzazione integrata ambientale, nonché per l'esercizio dell'attività di impresa di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale". L'atto è stato pubblicato nella G.U. n. 153 del 4/7/2015 e pertanto è già in vigore.

Le previsioni in esso contenute intervengono, tra l'altro, sulla disciplina del deposito temporaneo di rifiuti e su quella del sequestro preventivo di stabilimenti cd. "di interesse strategico nazionale", dettando norme che - come già messo in luce dai media: clicca qui per leggere la notizia riportata da La Stampa.it e Repubblica.it - risultano probabilmente destinate ad incidere sui procedimenti penali in corso nei confronti della Fincantieri di Monfalcone e dell'ILVA di Taranto.

Con tutta la cautela imposta da un intervento "a caldo", come tale inevitabilmente provvisorio, nel prosieguo verranno illustrati i tratti salienti della novella, il suo probabile impatto sulle menzionate vicende processuali, nonché quelli che appaiono essere i suoi aspetti di criticità.

 

2. L'art. 1 del decreto n. 92/2015 introduce alcune modifiche all'art. 183, comma 1 del d.lgs. 152/2006 (cd. t.u. ambiente), norma quest'ultima recante le definizioni rilevanti per la disciplina sulla gestione dei rifiuti di cui alla Parte IV del t.u. medesimo. In particolare:

- la nozione di "produttore di rifiuti" di cui all'art. 183, lett. f) viene ampliata con l'introduzione di un nuovo inciso (di seguito in grassetto), volto ad adeguare la norma alla consolidata giurisprudenza della Cassazione (cfr. sez. III, sent. 21 gennaio 2000, n. 4957): «il soggetto la cui attività produce rifiuti (produttore iniziale) e il soggetto al quale sia giuridicamente riferibile detta produzione o chiunque effettui operazioni di pretrattamento, di miscelazione o altre operazioni che hanno modificato la natura o la composizione di detti rifiuti (nuovo produttore)»;

- la nozione di "raccolta" di cui all'art. 183, lett. o) viene modificata aggiungendo le parole di seguito evidenziate in grassetto: «il prelievo dei rifiuti, compresi la cernita preliminare e il deposito preliminare alla raccolta, ivi compresa la gestione dei centri di raccolta di cui alla lettera "mm", ai fini del loro trasporto in un impianto di trattamento»;

- anche la nozione di "deposito temporaneo", di cui alla lett. bb), viene ritoccata. Il testo previgente definiva tale attività come «il raggruppamento dei rifiuti effettuato, prima della raccolta, nel luogo in cui gli stessi sono prodotti [...]». Oggi invece la norma risulta così formulata: «il raggruppamento dei rifiuti e il deposito preliminare alla raccolta ai fini del trasporto di detti rifiuti in un impianto di trattamento, effettuati, prima della raccolta, nel luogo in cui gli stessi sono prodotti, da intendersi quale l'intera area in cui si svolge l'attività che ha determinato la produzione dei rifiuti [...]».

Come già accennato, le descritte novità sono verosimilmente destinate ad incidere sull'attuale procedimento nei confronti della Fincantieri di Monfalcone e di alcune ditte subappaltatrici, per illeciti penali connessi alla gestione non autorizzata di rifiuti. In sede di impugnazione cautelare, la Cassazione (sent. 9 luglio 2014, dep. 10 febbraio 2015, n. 5916) aveva infatti stabilito che l'accumulo dei rifiuti nel porto di Monfalcone fosse qualificabile non già come "deposito temporaneo" (per il quale non è richiesta specifica autorizzazione) bensì come "stoccaggio", attività quest'ultima rientrante nel più ampio genus dello "smaltimento" e come tale richiedente un'autorizzazione (assente nel caso di specie). Nel tracciare la distinzione tra "stoccaggio" e "deposito temporaneo", la Suprema Corte aveva sottolineato come quest'ultimo si potesse configurare soltanto allorché l'accumulo avvenisse «ad opera dello stesso produttore [del rifiuto] e nell'area dove il rifiuto viene prodotto». Si trattava di presupposti assenti nel caso di specie, dove l'accumulo di rifiuti era effettuato da un soggetto (la Fincantieri) diverso da coloro che li avevano materialmente prodotti (le ditte subappaltatrici); ed avveniva in un luogo (la banchina del porto) diverso da quello dove i rifiuti stessi erano stati prodotti (a bordo delle navi in costruzione). Ebbene, la duplice scelta del legislatore di allargare la nozione di "produttore di rifiuti" anche al soggetto al quale la produzione sia "giuridicamente riferibile" (scelta peraltro in linea con le indicazioni provenienti dalla già ricordata giurisprudenza di legittimità), nonché di estendere le ipotesi di "deposito temporaneo" a tutti i casi in cui l'accumulo interessi "l'intera area in cui si svolge l'attività", paiono indirizzate allo scopo di qualificare l'attività di Fincantieri e delle subappaltatrici appunto come "deposito temporaneo", e dunque di sancirne la liceità.

 

3. L'art. 4 del decreto in esame riformula la disposizione transitoria sulle attività sottoposte ad Autorizzazione Integrata Ambientale, ossia l'art. 29, comma 3 del d.lgs. 4 marzo 2014 n. 46 (attuazione della direttiva 2010/75/UE relativa alle emissioni industriali). Tale previsione (che originariamente stabiliva: «L'autorità competente conclude i procedimenti avviati in esito alle istanze di cui al comma 2, entro il 7 luglio 2015. Nelle more della conclusione dell'istruttoria delle istanze di cui al comma 2, e comunque non oltre il 7 luglio 2015, gli impianti possono continuare l'esercizio in base alle autorizzazioni previgenti») è stata così sostituita:

«L'autorità competente conclude i procedimenti avviati in esito alle istanze di cui al comma 2, entro il 7 luglio 2015. In ogni caso, nelle more della conclusione dei procedimenti, le installazioni possono continuare l'esercizio in base alle autorizzazioni previgenti, se del caso opportunamente aggiornate a cura delle autorità che le hanno rilasciate, a condizione di dare piena attuazione, secondo le tempistiche prospettate nelle istanze di cui al comma 2, agli adeguamenti proposti nelle predette istanze, in quanto necessari a garantire la conformità dell'esercizio dell'installazione con il Titolo III-bis, della Parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152»

Per effetto di tale previsione, le imprese che già operano nel pieno rispetto dei requisiti richiesti dalla direttiva UE 2010/75/UE sulle emissioni industriali e che avrebbero rischiato di dover cessare le loro attività entro il 7 luglio prossimo in assenza del rilascio nei termini delle AIA regionali, potranno proseguire l'esercizio nelle more della definizione dei procedimenti autorizzativi da parte delle competenti autorità regionali.

 

4. Occorre infine esaminare l'art. 3 del decreto n. 92/2015, rubricato "Misure urgenti per l'esercizio dell'attività di impresa di stabilimenti oggetto di sequestro giudiziario". Il comma 1 stabilisce quanto segue:

«1. Al fine di garantire il necessario bilanciamento tra le esigenze di continuità dell'attività produttiva, di salvaguardia dell'occupazione, della sicurezza sul luogo di lavoro, della salute e dell'ambiente salubre, nonché delle finalità di giustizia, l'esercizio dell'attività di impresa degli stabilimenti di interesse strategico nazionale non è impedito dal provvedimento di sequestro, come già previsto dall'articolo 1, comma 4, del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 dicembre 2012, n. 231, quando lo stesso si riferisca ad ipotesi di reato inerenti alla sicurezza dei lavoratori».

La norma prevede dunque che, in relazione agli impianti "di interesse strategico nazionale", l'adozione di provvedimenti cautelari reali aventi ad oggetto gli impianti produttivi non osti necessariamente alla prosecuzione dell'attività di impresa, sempreché vengano rispettate una serie di condizioni, dettate dai commi 2 e 3 del medesimo art. 3 del decreto legge:

«2. Tenuto conto della rilevanza degli interessi in comparazione, nell'ipotesi di cui al comma 1, l'attività d'impresa non può protrarsi per un periodo di tempo superiore a 12 mesi dall'adozione del provvedimento di sequestro».

«3. Per la prosecuzione dell'attività degli stabilimenti di cui al comma 1, senza soluzione di continuità, l'impresa deve predisporre, nel termine perentorio di 30 giorni dall'adozione del provvedimento di sequestro, un piano recante misure e attività aggiuntive, anche di tipo provvisorio, per la tutela della sicurezza sui luoghi di lavoro, riferite all'impianto oggetto del provvedimento di sequestro. L'avvenuta predisposizione del piano è comunicata all'autorità giudiziaria procedente».

Rispetto al dies a quo del duplice termine previsto - quello di decadenza, pari a trenta giorni, entro il quale predisporre il piano di risanamento; e quello di durata massima della prosecuzione dell'attività nelle more del risanamento stesso, pari a un anno - va evidenziato che il comma 5 detta una disciplina transitoria per le situazioni in cui, al momento dell'entrata in vigore del decreto legge, risulti già adottato un provvedimento di sequestro preventivo: «Le disposizioni del presente articolo si applicano anche ai provvedimenti di sequestro già adottati alla data di entrata in vigore del presente decreto e i termini di cui ai commi 2 e 3 decorrono dalla medesima data».

 

5. Come puntualmente evidenziato dai media, la disciplina dettata dall'art. 3 del d.l. 92/2015 si attaglia perfettamente all'attuale situazione dell'ILVA di Taranto, recentemente sottoposta ad un (nuovo) sequestro preventivo, questa volta non già rispetto a violazioni della normativa ambientale bensì ad un incidente sul lavoro sfociato nella morte di un operaio. Come è noto, infatti, l'ILVA rientra tra gli stabilimenti di interesse strategico nazionale per effetto dell'art. 3 del d.l. 3 dicembre 2012, n. 207 (decreto cd. "salva ILVA"). La previsione di una disciplina transitoria per i casi in cui il sequestro sia già stato adottato al momento di entrata in vigore del decreto, non fa che confermare l'intento del legislatore di garantire continuità produttiva allo stabilimento tarantino.

Un intento già manifestato tre anni fa attraverso il discusso decreto cd. "salva ILVA" (d.l. 3 dicembre 2012, n. 207) - lo stesso che aveva etichettato lo stabilimento pugliese come "di interesse strategico nazionale" - adottato nel quadro della nota inchiesta per il disastro ambientale e sanitario provocato dalle emissioni dell'acciaieria. Nel 2012 lo scopo era quello di impedire l'interruzione della produzione siderurgica nelle more dell'adeguamento alla nuova Autorizzazione Integrata Ambientale; oggi, mutatis mutandis, l'obiettivo del governo è quello di impedire la chiusura del medesimo impianto in attesa che venga adeguato alla normativa vigente in materia di sicurezza sul lavoro (adeguamento che, come già evidenziato, dovrà intervenire entro un anno dall'entrata in vigore del decreto, e sulla base di un piano predisposto entro trenta giorni dalla medesima data).

Il parallelismo tra le due normative citate, già ictu oculi evidente, è esplicitato dall'odierno legislatore attraverso un espresso richiamo all'intervento del 2012 (cfr. il comma 1 dell'art. 3, sopra riportato). Si tratta di un richiamo di per sé privo di significato precettivo, al punto da risultare assai discutibile sotto il profilo del drafting normativo. D'altra parte, il suo inserimento da parte del governo risponde evidentemente alla logica del "mettere le mani avanti" rispetto a possibili contestazioni circa la legittimità costituzionale della novella in esame. Come è noto, infatti, la norma del 2012 era stata "salvata" dalla sent. n. 85/2013 della Corte Costituzionale. In quella sede i giudici delle leggi avevano affermato - per quanto rileva ai nostri fini - che il legislatore, lungi dall'essersi indebitamente ingerito nell'attività giurisdizionale, era piuttosto intervenuto sulla disciplina positiva dei presupposti del sequestro preventivo, modificandola secondo il proprio non irragionevole apprezzamento, e dunque privando di base legale i provvedimenti giurisdizionali che sulla base della stessa erano stati in precedenza adottati (cfr., in particolare, i punti dal n. 12.1 al n. 12.6 del considerato in diritto). Né più né meno, dunque, di una normale modifica alla disciplina del rito: la quale certamente non è retroattiva (tempus regit actum), ma consente di rivalutare in sede giurisdizionale la perdurante validità di un provvedimento adottato sulla base delle disposizioni previgenti. Analoghe considerazioni si prestano, oggi, a ritenere prima facie immune da censure di legittimità costituzionale anche l'art. 3 del d.l. n. 92/2015, giacché tale disposizione altro non ha fatto che introdurre un'ulteriore ipotesi in cui, in presenza di determinati presupposti (natura strategica dell'impianto, predisposizione di un piano di adeguamento entro 30 giorni dall'adozione del provvedimento ed attuazione dello stesso entro un anno), il sequestro preventivo non impedisce l'esercizio dell'attività di impresa.

 

6. Resta da interrogarsi in merito alle modalità pratiche attraverso cui la norma in esame è destinata a trovare applicazione. Sul punto, pare ragionevole distinguere due diverse situazioni.

La prima è quella riguardante i sequestri futuri, ossia quelli ad oggi non ancora adottati. Sul punto, la chiave per interpretare la disposizione pare essere l'inciso secondo cui l'attività produttiva prosegue «senza soluzione di continuità», da leggere in combinato disposto con il termine perentorio di «30 giorni dall'adozione del termine di sequestro», termine entro il quale l'«avvenuta predisposizione del piano deve essere comunicata all'autorità giudiziaria procedente». Pare dunque potersi affermare che, d'ora in poi, qualunque sequestro preventivo avente ad oggetto impianti di interesse strategico nazionale avrà un'efficacia sospesa per trenta giorni a partire dalla sua adozione, termine entro i quali l'impresa dovrà comunicare - a pena di decadenza, e dunque a pena di chiusura dell'impianto - un piano di adeguamento alla normativa in materia di sicurezza del lavoro.

La seconda situazione riguarda invece i sequestri che, ad oggi, risultano già adottati, come quello nei confronti di ILVA, e che dispongono l'immediata chiusura degli impianti. In tal caso, escluso che la novella possa ipso iure caducare il provvedimento giurisdizionale (soluzione che, questa sì, si tradurrebbe in una illegittima ingerenza del potere legislativo nelle prerogative di quello giudiziario, secondo quanto affermato dalla Corte Costituzionale nella già ricordata sent. n. 85/2013), pare obbligata la via di un'istanza rivolta al medesimo GIP che ha disposto la misura cautelare, volta a chiederne la modifica in conformità al mutato quadro normativo. Il giudice dovrà dunque concedere un termine di trenta giorni, decorrenti - ai sensi della disciplina transitoria di cui all'art. 3, comma 5 - dall'entrata in vigore del decreto, per adottare un piano di adeguamento dell'impresa alla normativa vigente; e dovrà altresì modificare il provvedimento cautelare nella parte in cui ordina l'immediata interruzione dell'attività, differendone l'efficacia per il periodo necessario al risanamento (comunque non superiore a 12 mesi, anch'essi decorrenti dall'adozione della misura cautelare, secondo quanto previsto dalla disciplina transitoria).

 

7. Una chiosa finale. Vi è un aspetto dell'intervento normativo in esame che lo distingue da quello del 2012; e lo espone, prima facie, ad alcuni possibili rilievi critici.

Va ricordato, a tale proposito, che il decreto "salva ILVA" consentiva la prosecuzione dell'attività siderurgica in quanto, parallelamente ad essa, i gestori avrebbero dovuto adeguare l'impianto alle previsioni dettate dalla nuova Autorizzazione Integrata Ambientale, ossia da un provvedimento adottato all'esito di un regolare procedimento amministrativo, assistito da una serie di garanzie in termini di trasparenza, partecipazione e - soprattutto - sindacabilità da parte del giudice amministrativo. Era stata proprio la valorizzazione di questi aspetti a consentire alla Corte Costituzionale, nella più volte richiamata sent. n. 85/2013, di ritenere la norma immune da censure di legittimità sotto il profilo del sacrificio di interessi di rilievo costituzionale quali la salute umana e la salubrità dell'ambiente: «Il procedimento che culmina nel rilascio dell'AIA, con le sue caratteristiche di partecipazione e di pubblicità, rappresenta lo strumento attraverso il quale si perviene, nella previsione del legislatore, all'individuazione del punto di equilibrio in ordine all'accettabilità e alla gestione dei rischi, che derivano dall'attività oggetto dell'autorizzazione» (considerato in diritto, punto n. 10.1).

In altre parole, come evidenziato dalla Consulta, lo schema dell'intervento del 2012 prevedeva la combinazione tra un provvedimento legislativo (il decreto 207/2012) e un atto amministrativo (l'AIA), collocando nella sede del procedimento amministrativo la fase del bilanciamento tra gli interessi contrapposti in gioco (occupazione vs salute umana e salubrità dell'ambiente), ferma restando la sindacabilità di bilanciamenti illegittimi tramite gli strumenti della giustizia amministrativa.

La descritta combinazione tra norma di legge ed atto amministrativo scompare, invece, nell'intervento odierno. Da un lato ciò appare del tutto normale, avendosi a che fare con la sicurezza sul lavoro, ossia con un settore che, a differenza di quello ambientale, non prevede un intervento autorizzativo della PA, ma affida i relativi poteri e responsabilità alle figure di garanti individuate nel D.lgs. 81/2008. Dall'altro lato, peraltro, viene da interrogarsi in merito all'opportunità di delegare agli stessi garanti che hanno dato origine alla situazione da cui è scaturito il procedimento penale il compito - non solo di attuare bensì anche - di elaborare un piano di adeguamento dell'impresa alla normativa vigente, oltretutto senza chiarire fino in fondo quali siano le forme e le sedi del controllo sul loro operato.

Anzitutto, infatti, l'art. 3 del d.l. n. 92/2015 sembra costruito per non lasciare spazio alcuno alla discrezionalità del GIP nella concessione della sospensione del sequestro. Non solo, infatti, il legislatore ha stabilito che «l'esercizio dell'attività di impresa non è impedito dal provvedimento di sequestro»; ma ha altresì previsto che al GIP venga comunicata «l'avvenuta predisposizione del piano [di adeguamento]», ossia una mera notizia circa l'adempimento dell'obbligo, senza necessità di comunicare anche i contenuti del piano stesso.

Che si tratti di una scelta legislativa intenzionale pare confermato dal diverso tenore letterale del successivo comma 4, che impone espressamente di comunicare - qui sì - il piano di adeguamento ai vigili del fuoco, all'ASL e all'INAIL, chiamati a «garantire un costante monitoraggio delle aree di produzione oggetto del sequestro». D'altra parte, la norma non chiarisce se tale compito di monitoraggio consista in un mero controllo in ordine all'attuazione delle misure previste dal piano autonomamente predisposto dall'azienda, oppure si estenda sino a ricomprendere, a monte, le valutazioni in ordine all'idoneità del piano stesso a raggiungere l'obiettivo della messa in sicurezza dell'impianto. Qualora si optasse per la prima soluzione  - ritenendo cioè che alle menzionate autorità spetti soltanto una verifica "a valle" circa la corrispondenza tra quanto prospettato nel piano e quanto realizzato in concreto - l'intervento normativo in esame si tradurrebbe in un'autorizzazione in bianco alla prosecuzione, per 12 mesi, di attività produttive rispetto alle quali la magistratura ha riscontrato il fumus di illiceità penale e la sussistenza di esigenze cautelari.