ISSN 2039-1676


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29 gennaio 2015 |

La magistratura deve riconquistare la fiducia dei cittadini. La relazione del Primo Presidente della Cassazione Santacroce all'inaugurazione dell'anno giudiziario 2015

Corte Suprema di Cassazione - Relazione sull'amministrazione della giustizia 2014

1. Segnaliamo che dal sito ufficiale della Corte di cassazione è liberamente scaricabile la consueta Relazione sull'amministrazione della giustizia presentata dal Primo Presidente della Corte di cassazione alla cerimonia inaugurale del nuovo anno giudiziario (clicca qui per accedervi). Molti, come già l'anno scorso, gli aspetti di grande interesse per i nostri lettori, ai quali non possiamo che raccomandare la lettura integrale della Relazione, limitandoci qui a segnalare - senza alcuna pretesa di completezza - alcuni spunti che ci paiono particolarmente significativi.

 

2. Importante già l'incipit, ove si ribadisce quello che è stato un vero e proprio leitmotiv delle relazioni degli ultimi anni dell'ex Primo Presidente Lupo e poi dello stesso Giorgio Santacroce: il potere giudiziario - e cioè ogni singolo giudice - è (p. 13) "forza realizzatrice dell'effettività della tutela di sempre nuovi diritti fondamentali" (nonché, aggiungiamo noi, delle nuove dimensioni di volta in volta assunte, nell'elaborazione giurisprudenziale, dai 'vecchi' e ben consolidati diritti fondamentali).

E la Corte di cassazione è chiamata oggi ad intendere il proprio ruolo di nomofilachia - il proprio compito, cioè, di garantire "l'unità del diritto oggettivo nazionale" (art. 65 o.g.) - in una prospettiva di integrazione con le fonti sovranazionali vincolanti per il nostro ordinamento (tra cui quelle che, come la CEDU, riconoscono e tutelano i diritti fondamentali dell'individuo), e con la loro interpretazione da parti delle corti internazionali competenti. Una funzione che il Primo presidente definisce di "nomofiliachia europea, che sembra oggi sostituire la sovranità nazionale della legge e può rendere più complessa, e più problematica, quella che si è abituati a chiamare la 'certezza del diritto'".

Pur in questo quadro di innegabile complessità, la ricerca dell'"unità del diritto oggettivo" - seppur in prospettiva non più soltanto nazionale, ma integrata nel più ampio contesto europeo - resta secondo Santacroce un compito essenziale della Corte di cassazione, chiamata ad assicurare, anche attraverso il duttile strumento dell'interpretazione conforme oltre che per mezzo di un serrato dialogo con le Corti europee, l'uniformità dell'interpretazione del dato normativo da parte del potere giudiziario nel suo complesso: un obiettivo, questo, che è a sua volta essenziale per assicurare la prevedibilità delle decisioni giudiziarie, a tutela tra l'altro delle libere scelte di azione del cittadino oltre che dello stesso principio di eguaglianza, sub specie di parità di trattamento di ciascuno di fronte alla legge.

Principi, questi ultimi, con i quali si deve confrontare (e con i quali deve essere bilanciato) lo stesso principio di soggezione di ciascun giudice "soltanto alla legge" di cui all'art. 101, secondo comma, Cost. (p. 22-23), in linea del resto con quanto affermato dalle Sezioni unite civili nell'importante sentenza del 6 novembre 2014, n. 23675 (citata più innanzi dalla Relazione: p. 64). In tale pronuncia il massimo consesso nomofilattico in materia civile ha enunciato il criterio metodologico secondo cui "la salvaguardia dell'unità e della 'stabilità' dell'interpretazione giurisprudenziale (massimamente di quella del giudice di legittimità e, in essa, di quella delle sezioni unite) è ormai da considerare [...] alla stregua di un criterio legale di interpretazione delle norme giuridiche", per derogare il quale occorrrono sempre delle "buone ragioni" (ed anzi delle "ottime ragioni" quando, come nel caso si specie, si discuteva dell'interpretazione di norme processuali, che naturalmente ingenerano affidamenti negli attori del traffico giuridico). Giacché - sono ancora parole delle Sezioni Unite - "la 'creatività' dell'interpretazione giurisprudenziale deve interpellare il senso di misura e soprattutto il senso di responsabilità dell'interprete", in modo da preservare quel delicato equilibrio - nel quale si riassume e sintetizza il senso della nomofilachia - tra l'obiettivo di "garantire al sistema giuridico-normativo la possiblità di evolversi, adattarsi, correggersi" e al tempo stesso quello di "conservare, entro ragionevoli limiti, l'uniformità e la prevedibilità dell'interpretazione".

 

3. Proprio in funzione dell'obiettivo di garantire l'uniforme interpretazione del diritto nell'ordinamento italiano devono essere letti i più significativi arresti della Cassazione in materia civile e penale passati in rassegna dal suo Primo Presidente.

Per limitarci qui alla materia penale (p. 97 ss.), di particolare momento appaiono le due pronunce delle Sezioni unite (Ercolano e Gatto), alle quali ampio spazio è stato dato anche nella nostra Rivista, che hanno proseguito il cammino già da tempo intrapreso dalla giurisprudenza nella direzione di un ridimensionamento dell'intangibilità del giudicato penale, in nome dell'esigenza imperativa di tutelare i diritti fondamentali dell'individuo contro indebite compressioni, come quelle derivanti da pene privative della libertà personale ancora in esecuzione, inflitte sulla base di leggi dichiarate costituzionalmente illegittime. Un problema questo, peraltro, ancora lungi dall'essersi compiutamente risolto, dovendo alla fine del prossimo mese essere decise dalle Sezioni unite una serie di questioni aventi ad oggetto, in particolare, la possiblità e/o doverosità per il giudice dell'esecuzione di modificare la pena concordata dalle parti ex art. 444 c.p.p. sulla base di un quadro normativo (in materia di stupefacenti) poi modificato dall'intervento manipolativo del giudice delle leggi.

Importanti sono state poi le ripetute prese di posizione delle Sezioni unite penali in materia di confisca: sia sub specie di misura di prevenzione, dove è stato affermato il principio dell'irrilevanza, ai fini della valutazione della sproporzione dei beni posseduti rispetto ai redditi, della provenienza del bene da evasione fiscale (sentenza Repaci); sia sub specie di confisca diretta o per equivalente in sede penale, in particolare con riferimento alla possibilità di assoggettare a confisca i beni della persona giuridica nel cui interesse è stato compiuto un reato tributario (sentenza Gubert). Senza dimenticare poi le importanti affermazioni in materia di confiscabilità del mero risparmio di spesa contenute nella sentenza Espenhahn-Thyssenkrupp, più nota presso il pubblico dei penalisti per avere posto una serie di punti fermi nella delicatissima questione della demarcazione tra dolo eventuale e colpa cosciente, e che il Primo presidente evoca altresì in relazione alle sue considerazioni sulla natura della responsabilità da reato dell'ente ex d.lgs. 231/2001.

Infine, non poteva mancare un cenno alla sentenza Maldera in materia di concussione e induzione indebita, decisa alla fine del 2013 ma la cui motivazione è stata pubblicata nel corso dell'anno appena concluso: una sentenza sofferta, che forse - come lo stesso Primo Presidente sembra riconoscere - non ha definitivamente risolto la delicata questione, lasciandosi già intravedere nella prassi applicativa più recente un orientamento incline a privilegiare, tra i criteri indicati dalle Sezioni unite, quello - di natura schiettamente oggettiva - della natura giusta o ingiusta del vantaggio perseguito dal privato (p. 103).

 

4. La Relazione passa altresì in rassegna i principali interventi normativi in materia penale, prendendo motivata posizione in merito a ciascuno di essi.

Deciso apprezzamento è espresso in particolare sulla recentissima introduzione del delitto di autoriciclaggio, sulla nuova disciplina del processo in absentia (che ha finalmente affrontato un nodo da tempo scoperto nell'ordinamento italiano, e che ci aveva procurato valanghe di condanne in sede europea) e sulla generalizzazione della sospensione del processo con messa alla prova, già sperimentata con successo nel processo penale minorile.

Il Primo Presidente esprime invece rammarico per l'intenzione, annunciata dal governo, di non esercitare completamente la delega sul fronte della introduzione di nuove pene principali non detentive, che avrebbero invece contribuito all'obiettivo - cruciale nelle condizioni attuali - di alleggerire la situazione di sovraffollamento carcerario, riducendo la centralità della pena detentiva che tuttora caratterizza il nostro sistema penale. Plaude, per converso, alle imminenti prospettive di introduzione di una causa di non punibilità per irrilevanza del fatto; invoca l'introduzione del delitto di tortura, di cui da anni si parla senza esito; e manifesta infine la propria perplessità rispetto alle proposte di ulteriori inasprimenti sanzionatori in materia di corruzione, sottolineando come il cruciale problema da risolvere - in materia di contrasto alla corruzione e in linea generale - sia rimasto tuttora quello di una nuova disciplina della prescrizione del reato.

Una piaga, quella della prescrizione, che si è nel frattempo aggravata rispetto allo scorso anno, con un numero di procedimenti e processi conclusisi anticipatamente per questa ragione che tocca le 123.000 unità, contro le 113.000 dell'anno scorso (in parte anche per effetto delle modifiche alle disciplina in materia di stupefacenti in seguito alla sent. n. 32/2014 della Corte costituzionale), e che reclama un intervento normativo in grado - quanto meno - di sterilizzare definitivamente il decorso della prescrizione dopo la sentenza di condanna di primo grado (p. 77).

 

5. Sul fronte dell'emergenza carcere, la Relazione segnala anzitutto il netto miglioramento della situazione di sovraffollamento rispetto a due anni fa (in cui, si ricorderà, la popolazione carceraria sfiorava le 70.000 unità). Oggi il numero dei detenuti e internati supera di poco le 53.000 unità, a fronte di una capienza divenuta di quasi 50.000 posti; e ciò in conseguenza di una serie di interventi normativi, passati in rassegna dal Primo Presidente, oltre che delle stesse vicende giurisprudenziali che hanno riguardato la disciplina degli stupefacenti.

Ciò non esclude la necessità di una profonda rimeditazione del sistema sanzionatorio (come proposto in particolare da un articolato documento della Fondazione Veronesi, Ripensare il sistema sanzionatorio penale, elaborato da Paola Severino e Antonio Gullo: p. 110 s.); mentre resta all'ordine del giorno la questione della limitazione dell'uso della custodia cautelare, cui i giudici italiani tendono, ad avviso del Primo Presidente, a fare eccessivo ricorso, anche al di fuori di quelle situazioni di effettiva necessità che sole possono giustificarla (come già ricordava Beccaria, in un passo di Dei delitti e delle pene significativamente collocato quale epigrafe dell'intera Relazione, "la privazione della libertà essendo una pena, essa non può precedere la sentenza se non quando la necessità lo richiede").

E' invece - questo l'alto monito del Presidente Santacroce - preciso dovere di ciascun giudice, nella fase delle indagini come in quella del giudizio e poi dell'esecuzione, quello di assumere su di sé "il carico di conferire effettività al principio del 'minimo sacrificio possibile' (Corte cost., sent. n. 231 del 2011) che deve governare ogni intervento, specie giurisdizionale, in tema di libertà personale", compiendo alla luce di questo principio le valutazioni e i bilanciamenti che ogni decisione sullo status libertatis comporta, nell'ambito degli spazi discrezionali inevitabilmente lasciati aperti da qualsiasi pensabile regolamentazione legislativa.

 

6. Lo stato di salute della giustizia penale è, d'altra parte, precario anche sotto altri aspetti: primo fra tutti quello relativo alla capacità del sistema di offrire risposte alle domande di giustizia in tempi ragionevoli.

Nel settore penale, si registra pressoché ovunque un moderato ma egualmente preoccupante aumento delle pendenze, in primo e in secondo grado, determinato da un dato discendente rispetto allo scorso anno delle definizioni rispetto ai procedimenti in entrata: il che non può che tradursi in un aumento della durata media dei tempi dei giudizi.

Un'eccezione, come al solito, è rappresentata dalla stessa Corte di cassazione. Nonostante le gravi scoperture, pari al 25% circa dell'organico giudiziario, destinate ad aumentare drammaticamente per effetto dell'entrata a pieno regime, il 31 dicembre di quest'anno, della norma sul pensionamento obbligatorio dei magistrati allo scadere del settantesimo anno (p. 137 ss.), la Cassazione si conferma tuttora in grado di produrre circa 53.000 definizioni all'anno nel solo settore penale, con una media di provvedimenti annui per ciascun magistrato pari a 477 (!) e l'altrettanto incredibile media di 48 procedimenti trattati in ciascuna udienza. Dati, questi, che garantiscono tempi di definizione medi di ciascun procedimento di soli 7 mesi, ridotti a 3 nel caso dei procedimenti de libertate.

Numeri siffatti (peraltro ancora lievemente inadeguati rispetto alle sopravvenienze, che hanno raggiunto l'anno scorso la cifra record di 55.000) evidenziano d'altra parte l'enorme difficoltà per la Cassazione di mantenersi all'altezza del compito - di cui poc'anzi si diceva - di garantire l'"unità del diritto oggettivo nazionale", e conseguentemente la certezza del diritto, la prevedibilità delle decisioni e in definitiva lo stesso principio di parità di trattamento tra gli individui di fronte alla legge. Una corte suprema che voglia esercitare seriamente questo compito dovrebbe secondo Santacroce essere posta in condizione di concentrarsi su di un numero assai più ristretto di casi, paragonabile a quelli gestiti da altre corti supreme europee: come la Cassazione francese o il Bundesgerichtshof tedesco, che producono soltanto - rispettivamente - 9.000 e 3.500 decisioni circa.

Il che presupporrebbe, però, una incisiva riforma del sistema delle impugnazioni, invocata dal Primo Presidente come primo e fondamentale intervento per accorrere al capezzale di un processo penale in gravissimo affanno. Il giudizio di cassazione dovrebbe essere confinato essenzialmente alla violazione di legge e a pochi altri casi tassativi, con esclusione di ogni profilo di controllo sulla congruità della motivazione; mentre il giudizio di appello dovrebbe essere ripensato come rimedio a specifici errori che possano avere inficiato il procedimento di primo grado, superandosi così la sua attuale configurazione come"mezzo di impugnazione a critica libera finalizzato a un totale riesame della controversia". Osserva sul punto il Primo Presidente: "la giustizia, per essere tale, richiede una procedura che consenta di 'raffinare' le decisioni e non di agevolare una moltiplicazione, tendenzialmente indefinita, dei giudizi: se la giustificazione logica dell'appello è comunemente invenuta nella possibilità di errore che è insita in ogni umano giudizio, non può esistere alcuna tranquillante rassicurazione sul fatto che la 'seconda valutazione' sia più corretta della prima, laddove il nuovo giudizio continui a essere una 'rinnovazione' del primo (il non episodico 'ribaltamento delle decisioni' ne può essere un allarmante segnale)" (p. 21-22).

 

7. Più in generale, è la giustizia penale nel suo complesso che richiede coraggiose riforme, come da tempo si invoca anche da parte della politica.

Nonostante i continui proclami, tuttavia, il potere politico non si è sinora incamminato sulla strada di una seria e ponderata riforma, limitandosi per lo più a sollecitare un ulteriore aumento della produttività della magistratura, il cui carico di lavoro già non ha - ad avviso di Santacroce - corrispondenze in alcuno degli ordinamenti europei a noi vicini (p. 19).

Riforme strutturali non improvvisate né velleitarie non sono comunque seriamente pensabili, senza che ci avvalga del contributo dei magistrati e degli avvocati, basato sull'esperienza 'sul campo' da essi acquisita. Dal canto loro, i magistrati dovrebbero abbandonare la strada delle "sterili contrapposizioni frontali" e le vecchie "logiche di appartenenza correntizia", per "sentirsi sempre meno potere e sempre più servizio", concependo - assieme alla politica - la riforma della giustizia come una "operazione delicata e impegnativa", che "esige una virtuosa collaborazione dialettica tra tutti i soggetti interessati e impone di uscire dagli arroccamenti corporativi presenti in ampi settori della magistratura e dell'avvocatura, superando altresì ogni demagogia e ogni populismo" (p. 16-17).

Santacroce è, d'altra parte, acutamente consapevole della crisi di fiducia che investe oggi la magistratura italiana presso l'opinione pubblica, vent'anni dopo i fasti di Mani Pulite e la stagione drammatica delle stragi mafiose, anche per effetto di sciagurate campagne di delegittimazione portate avanti da una parte cospicua delle forze politiche negli ultimi anni. A fronte di una simile situazione, il grande compito che si spalanca oggi ai magistrati italiani è quello di "conquistare e conservare la fiducia dei cittadini e della collettività" (p. 16), senza la quale verrebbe minata la stessa autorità morale (e il conseguente riconoscimento sociale) della "giustizia" che essi amministrano.

"La giustizia" - osserva il Primo Presidente - "deve saper parlare ai cittadini, che è cosa diversa dal ricercare il consenso popolare o un'immagine mediatica" (p. 17), assicurando attraverso il quotidiano lavoro dei giudici quella tutela effettiva ai loro diritti fondamentali e ai loro legittimi interessi, alla cui protezione sono in definitiva funzionali il diritto e lo Stato medesimo.

Un monito altissimo, e assieme un accorato appello alla responsabilità di ogni giudice, che costituisce la cifra di questa bellissima Relazione.