ISSN 2039-1676

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22 luglio 2014

Il Consiglio europeo adotta i nuovi orientamenti strategici per lo spazio di libertà , sicurezza e giustizia per il quinquennio 2015-2020

1. Le Conclusioni adottate dal recente Consiglio europeo dei Capi di Stato e di governo riunitosi a Ypres, 26-27 giugno 2014 (per consultarle, clicca qui), hanno provveduto a delineare i nuovi orientamenti strategici per lo spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia. Tali orientamenti subentreranno al "programma di Stoccolma" (il cui periodo di operatività terminerà il 1 Dicembre 2014) e sono quindi destinati a guidare l'azione dell'Unione europea in quest'ambito durante il quinquennio 2015-2020.

In questo modo il Consiglio europeo ha formalmente ottemperato al compito di fissare la «programmazione legislativa e operativa», affidatogli dall'art. 68 Tr. FUE, disposizione che puntualizza e rafforza, per il titolo V del Trattato, la funzione tipica del Consiglio europeo, consistente nel dare all'Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e definirne gli orientamenti e le politiche generali (art. 15 TUE). I destinatari di tale programmazione sono gli Stati membri e le altre istituzioni politiche dell'Unione - in primis la Commissione, in quanto titolare del potere di iniziativa legislativa. Si tratta di disposizioni che pur essendo riconducibili all'ambito della "soft law", possono nondimeno svolgere un rilevantissimo ruolo di indirizzo dell'integrazione europea, in ragione dell'autorevolezza e della rappresentatività politica del consesso da cui promanano.

Ciò, del resto, appare comprovato dalla prassi già consolidata al momento dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, che l'art. 68 Tr. Fue ha provveduto a "istituzionalizzare": anche in assenza di una specifica base giuridica, infatti, la programmazione pluriennale nel campo della giustizia e degli affari interni era stata avviata sin dal programma di Tampere (1999-2004) e proseguita con il programma dell'Aia (2005-2009) .

Il documento adottato dal Consiglio europeo di Ypres rappresenta, tuttavia, una netta soluzione di continuità rispetto alla precedente produzione normativa del medesimo organo e in particolar modo rispetto al programma quinquennale che volge ormai al termine.

 

2. La discrasia è resa palese già a livello nominalistico; le linee guida post-Stoccolma, in effetti, e comprensibilmente, non sono definite come un "programma", benché dotate di un intero quinquennio come orizzonte applicativo (come conferma la previsione finale di una revisione intermedia della relativa implementazione nel 2017). Evidente è del resto la divergenza strutturale con i precedenti programmi pluriennali. Basti confrontare l'entità quantitativa dei nuovi orientamenti strategici, confinati nelle prime sei pagine delle conclusioni del Consiglio di Ypres con le ben trentotto pagine del programma di Stoccolma, che si accompagna naturalmente a un ben diverso grado di articolazione interna (tredici punti non titolati per gli orientamenti strategici di Ypres relativi all'area di libertà, sicurezza e giustizia, a fronte dei sette capitoli, con numerosi paragrafi e sottoparagrafi, del programma di Stoccolma). A questa diversità strutturale si accompagna, inoltre, una ben diversa pregnanza contenutistica in termini di capacità di orientamento della normativa eurounitaria in ambito penale.

 

3. Invero, quanto al contenuto, le nuove linee guida risultano principalmente dedicate al tema (tragicamente attuale) di una politica comune per la gestione delle migrazioni e al controllo delle frontiere europee. In quest'ambito viene dato particolare risalto alla dimensione esterna dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia, attribuendo un ruolo chiave alla collaborazione coi paesi terzi, con l'esplicito obiettivo, fra l'altro, di evitare ulteriori «perdite di vite umane di migranti che intraprendono viaggi pericolosi». Esulando dallo scopo di queste note un approfondimento di tali tematiche, è peraltro opportuno rilevare come, sul fronte repressivo, accanto all'esigenza di una «lotta più incisiva contro il traffico e la tratta di esseri umani, incentrandosi sui paesi e le rotte prioritari» venga distintamente posta quella di una «lotta», oltre che prevenzione, alla migrazione irregolare. Sembra quindi confermato un ambiguo status del migrante, al tempo stesso vittima meritevole di tutela e soggetto passibile di reazione coercitivo-punitiva. La stessa ambiguità, benchè palesemente disfunzionale alla denunciata emergenza umanitaria, si riflette inevitabilmente anche sullo status dei soccorritori (che continueranno quindi a essere esposti al rischio penale, variabile in base allo stato membro, di un'accusa di favoreggiamento).

 

4. Eccettuata la gestione del fenomeno migratorio, l'unico tema che gode di una consistente attenzione specifica da parte delle linee guida risulta essere la politica di contrasto alla criminalità terroristica. Si sottolinea anche qui la necessità, per garantirne l'efficacia, di una integrazione tra i profili interni ed esterni dell'azione dell'Unione, nonché di una effettiva collaborazione tra tutti gli attori istituzionali coinvolti. Al riguardo viene sottolineata l'importanza della figura del coordinatore antiterrorismo UE. Inoltre, se da un lato viene ribadita la necessità di azioni volta a prevenire la radicalizzazione e l'estremismo, da un altro è inedita la considerazione del contrasto al «fenomeno dei combattenti stranieri». In relazione a questo obiettivo, degna di rilievo è l'indicazione del ricorso a un "uso efficace degli strumenti esistenti per le segnalazioni in tutta l'UE"; in particolare a tal fine viene prospettato lo sviluppo di un «sistema di codice di prenotazione" (passenger name record - pnr») europeo, ossia, la creazione di una banca-dati tra tutti gli Stati membri per la raccolta, conservazione e analisi per finalità di antiterrorismo di informazioni personali dei passeggeri che si trovino nella disponibilità delle compagnie aeree.

Tale misura, se adottata, si tradurrebbe inevitabilmente in una incisiva compressione del diritto alla riservatezza e alla protezione dei dati personali per milioni di cittadini europei. Al riguardo, desta perplessità che il documento programmatico non recepisca in alcun modo (né attraverso regole specifiche, né come mero principio) quei criteri di necessità e stretta proporzionalità che dovrebbero sorreggere, in quest'ambito, il bilanciamento tra i suddetti diritti e le esigenze di sicurezza collettiva, in conformità a quanto statuito dalla recente sentenza della Corte di Giustizia (8 aprile 2014) che ha invalidato la direttiva 2006/24/Ce (cd. direttiva Frattini) relativa alla raccolta e trattenimento a fini di indagine dei dati personali legati al traffico telefonico e telematico.

 

5. Al di fuori del poliedrico ambito della "lotta al terrorismo" è comunque possibile reperire nel documento in discorso qualche ulteriore profilo di interesse nella prospettiva penalistica, sebbene in termini tutt'altro che univoci e dettagliati.

In una prospettiva di politica criminale, il Consiglio assume come obiettivo fondamentale per l'azione dell'Unione «garantire un autentico spazio di sicurezza ai cittadini europei attraverso la cooperazione operativa di polizia e la prevenzione e la lotta contro la criminalità organizzata e le forme gravi di criminalità, tra cui la tratta e il traffico di esseri umani e la corruzione». Si tratta, peraltro, di una prospettiva di per sé così generica da essere insufficiente a consentire di prevedere l'eventualità e il contenuto di ulteriori sviluppi normativi in materia. A tale fine viene comunque prospettata, sul piano operativo, l'implementazione di un maggiore ruolo di supporto dell'UE alle autorità nazionali per il tramite del coordinamento Europol e per Eurojust, tra l'altro prevedendo tra l'altro il «miglioramento dello scambio transfrontaliero di informazioni, compreso sui casellari giudiziari». Alquanto vaga, quanto all'oggetto e alle implicazioni, la prescrizione di un ulteriore sviluppo di un approccio globale alla "cibersicurezza" e al "cibercrimine" può tuttavia essere compresa come supporto politico della recente «strategia dell'Unione Europea per la cibersicurezza» elaborata dalla Commissione, nonché alla pendente proposta di direttiva volta a stabilire regole comuni di sicurezza delle reti d'informazione.

 

6. Un impulso ancor più significativo sul piano politico (benché, ancora, privo di indicazioni contenutistiche) va ravvisato nel sostegno alla prosecuzione dei negoziati volti alla istituzione della Procura europea, in attuazione della possibilità prevista dall'art. 86 Tr. FUE, nel quadro di una strategia complessiva di contrasto alle frodi in danno del bilancio dell'Unione.

Sul versante del diritto penale sostanziale, l'unica affermazione in cui potrebbe, forse, essere individuata una portata innovativa è quella per cui (punto 12) «il diritto dei cittadini dell'UE a circolare liberamente, soggiornare e lavorare in un altro Stato membro», in quanto costituisce una libertà fondamentale dell'Unione Europea, «deve essere tutelato, anche da eventuali abusi o domande fraudolente». Difatti, l'esistenza di una consolidata armonizzazione extrapenale potrebbe fornire il fondamento per un esercizio della competenza penale accessoria UE di cui all'art. 83, par. 2 Tr. FUE, laddove il ricorso a un armonizzazione a livello penalistico sia ritenuta essenziale per contrastare i suddetti abusi e garantire l'effettività delle "quattro libertà". Non è peraltro esplicitato quali forme di abuso (e da parte di quali soggetti) sollecitino le esigenze di tutela riconosciute dal Consiglio europeo.

 

7. Anche sul versante del diritto processuale penale, le indicazioni fornite dall'organo di impulso politico della UE, a dispetto del tumultuoso sviluppo conosciuto dalla normativa europea in tale ambito (basti pensare alla recente approvazione della direttiva relativa all'Ordine Europeo di indagine penale) appaiono alquanto limitate. Viene ribadita la tensione delle azioni UE verso il rafforzamento del riconoscimento reciproco di sentenze e decisioni giudiziarie, riconoscimento che, com'è noto, rappresenta il principio posto dall'art. 82 Tr. FUE alla base della cooperazione giudiziaria europea in materia penale.

Venendo ai soggetti del procedimento, appare senz'altro pienamente apprezzabile l'impegno a «continuare ad adoperarsi per rafforzare i diritti degli indagati e degli imputati nei procedimenti penali», che lascia sperare in una prosecuzione del filone normativo UE dedicato a riconoscere e assicurare soglie essenziali di garanzie procedurali all'interno degli Stati membri (tra cui la recente direttiva 2013/48/UE, relativa al diritto di avvalersi di un difensore e alla comunicazione con le proprie autorità consolari). Al contempo, viene ribadito l'intento (anch'esso in prosecuzione di una consolidata tendenza normativa) a «rafforzare la protezione delle vittime».

Tale duplice direttrice ritrae, in un certo senso, la tensione ambivalente del diritto penale europeo, il cui ruolo è stato descritto, secondo una fortunata metafora, come «spada e scudo» al tempo stesso dei diritti individuali (potenzialmente contrastanti) coinvolti nel procedimento penale. Non ci si può peraltro esimere dal constatare come tali generiche, incondizionate asserzioni del Consiglio europeo non forniscano alcuna indicazione verso un possibile equilibrio tra le due opposte funzioni, la cui individuazione risulta quindi interamente demandata alla Commissione e al legislatore Ue.

 

8. In esito a questa brevissima ricognizione, appare chiara la diversa natura ormai assunta dell'atto di impulso spettante al Consiglio europeo nell'Area di libertà, sicurezza e giustizia.

Appare senz'altro difficile ritenere che le linee guida adottate dal Consiglio di Ypres siano idonee a imprimere alla politica criminale europea una forza propulsiva paragonabile agli avanzamenti ottenuti dai precedenti programmi pluriennali.

Questi ultimi, del resto, si caratterizzavano non solo per rivolgere alle istituzioni europee indirizzi più circostanziati e numerosi, ma altresì per la posizione di principi volti a informare in maniera organica la futura produzione normativa dell'Unione. Diversamente, nelle nuove linee guida risulta possibile perlopiù rinvenire un avallo rispetto all'adozione di strumenti giuridici i cui negoziati erano già in corso alla data del Consiglio di Ypres.

Tale inversione di tendenza sembra peraltro, almeno in parte, corrispondere agli orientamenti espressi nella comunicazione dell'11 marzo 2014 dedicata alla politica della giustizia (L'agenda giustizia dell'UE per il 2020: rafforzare la fiducia, la mobilità e la crescita nell'Unione). In questo documento la Commissione, oltre a sottolineare il carattere molto dettagliato dei programmi precedenti, propone di focalizzare la futura attività dell'Ue in tale ambito, più che nell'emanazione di strumenti giuridici inediti, nel riordino della normativa esistente, con gli obiettivi di «consolidare, completare e codificare» - ciò che sembra trovare un addentellato nell'indicazione (punto 11 delle Conclusioni) di promuovere «coerenza e chiarezza della legislazione dell'UE».

 

9. Tuttavia, il self-restraint del Consiglio europeo si presta anche a una diversa interpretazione in termini di mutato equilibrio istituzionale, potendo essere letta come l'ultima tappa politica della "comunitarizzazione" dell'ex terzo pilastro.

In effetti, il carattere estremamente parco delle indicazioni del Consiglio sembra autorizzare l'ipotesi che nel quinquennio 2015-2020, per quanto riguarda la programmazione legislativa (e, quindi, il calendario e il contenuto delle proposte della Commissione) i relativi "vuoti" nel processo decisionale di indirizzo possano essere riempiti dal Parlamento europeo, in forza del rapporto fiduciario intrattenuto con quest'ultimo dall'organo "esecutivo" dell'UE. L'operatività dei nuovi orientamenti strategici "minimalisti", del resto, avverrebbe in perfetta concomitanza (il 1 dicembre 2014) con la fine del periodo di transizione previsto dal protocollo n. 36, e, quindi, con il venir meno delle limitazioni poste allo scrutinio della Corte di Giustizia e ai poteri di controllo della Commissione in relazione agli atti adottati anteriormente al Trattato di Lisbona nei settori della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale.

In tale prospettiva, allora, il venir meno della prassi della "programmazione dettagliata" pluriennale in sede di Consiglio europeo può essere considerato il superamento di un retaggio connesso alla necessità di promuovere l'integrazione in un ambito caratterizzato dal metodo intergovernativo, ma che risulta ormai superfluo alla luce della raggiunta centralità decisionale, anche nell'area di libertà, sicurezza e giustizia, del legislatore dell'Unione (Parlamento e Consiglio UE) in linea con le altre politiche già disciplinate dal "metodo comunitario". Peraltro, solo il concreto svolgersi della legislatura europea appena cominciata dimostrerà se questo cambiamento potrà effettivamente tradursi in una maggiore influenza del Parlamento europeo sul calendario della Commissione. Una tale evoluzione porterebbe, a ben vedere, a un ulteriore rafforzamento della legittimazione democratica delle politiche UE in materia penale, compensando in concreto il più vistoso limite delle attribuzioni dell'Assemblea rappresentativa dell'Unione -la sua formale carenza di un potere di iniziativa legislativa.