ISSN 2039-1676

logo università Bocconi
logo università degli studi di Milano
con la collaborazione scientifica di

ISSN 2039-1676


13 gennaio 2014 |

Libertà  d'espressione del magistrato e giusto procedimento disciplinare: una pronuncia della Corte Edu

Corte eur. dir. uomo, sez. II, sent. 9 luglio 2013, Di Giovanni c. Italia, ric. n. 27510/08

Per scaricare la sentenza annotata, clicca qui.

Per scaricare la traduzione italiana a cura del Ministero della Giustizia, clicca qui.

 

1. La Corte europea torna ad occuparsi[1], con riferimento al nostro paese, dei limiti alla libertà di espressione ex art. 10 Cedu, in riferimento però a un caso di una sanzione disciplinare inflitta ad un magistrato dal Consiglio Superiore della Magistratura in relazione ai contenuti di un'intervista rilasciata dal magistrato stesso. In questo caso, però, la Corte esclude la violazione, a maggioranza, mentre ritiene addirittura irricevibili le allegazioni relative alla violazione dell'art. 6 Cedu, motivate sulla base di un asserito difetto di imparzialità della disciplinare del CSM.

 

2. Innanzitutto, la vicenda. La ricorrente è un magistrato, all'epoca dei fatti presidente del Tribunale di sorveglianza di Napoli, che nel maggio 2003 rilasciava un'intervista al quotidiano Libero, nel corso della quale esprimeva considerazioni fortemente critiche dell'assetto della magistratura nel nostro paese, lamentandone la divisione in correnti ("fazioni ideologiche [...] strutturate sul modello dei partiti politici") e denunciando una "perdita di pluralismo quando l'egemonia di una minoranza trascende l'interesse della maggioranza e si avvale dell'attività associativa [nell'ambito dell'Associazione Nazionale Magistrati] per salvaguardare il proprio potere e i propri interessi".

L'intervistata riferiva quindi di aver appreso la notizia "dell'intervento di un membro della commissione dell'ultimo concorso di accesso alla magistratura a favore del familiare di un noto magistrato napoletano, naturalmente già membro del CSM e, ancor più naturalmente, attuale membro autorevole dell'ANM".

Immediatamente, quindici membri del CSM si attivavano trasmettendo al Comitato di presidenza la richiesta di apertura di una pratica nei confronti della collega, allo scopo di verificare l'informazione riportata nell'intervista e, all'esito, adottare le eventuali misure necessarie. La ricorrente, quindi, rilasciava una seconda intervista a Libero, esprimendo il proprio rammarico per aver "urtato la sensibilità" di qualche collega e precisando di aver solamente operato un riferimento generico, nel più ampio quadro di censura e stigmatizzazione delle convergenze di interessi e dei centri di potere che minacciano di offuscare l'autonomia e l'imparzialità dei magistrati.

A dispetto della rettifica, nei confronti della ricorrente veniva aperto un procedimento disciplinare, contestandosi la violazione dell'allora vigente art. 18 r.d. 511/1946 - che sanzionava "il magistrato che manchi ai suoi doveri, o tenga in ufficio o fuori una condotta tale che lo renda immeritevole della fiducia e della considerazione di cui deve godere, o che comprometta il prestigio dell'ordine giudiziario" - sub specie di infrazione all'obbligo di rispetto e di discrezione tanto nei confronti del CSM quanto di un collega.

All'esito del procedimento, la sezione disciplinare del CSM riteneva che mentre le dichiarazioni concernenti l'attività e il funzionamento dell'ANM (oltre che dello stesso CSM) costituissero espressione della libertà di manifestazione del pensiero, egualmente non potessero essere valutate le allusioni circa le presunte irregolarità concorsuali, univocamente attribuibili ad un soggetto (ancorché non nominato) agevolmente individuabile, e destituite di fondamento. La sanzione inflitta, nondimeno, consisteva nell'ammonimento, la più tenue tra quelle comminate dalla legge.

Il magistrato, a questo punto, ricorreva in Cassazione avverso il provvedimento, lamentando la mancanza di indipendenza della sezione disciplinare del CSM, dal momento che i suoi membri, eletti soltanto quale espressione delle rispettive correnti di appartenenza (e non per meriti o qualità personali), sarebbero naturalmente meglio disposti nei confronti dei colleghi del proprio stesso schieramento, e rilevando che, in ogni caso, quattro dei sei componenti avevano dimostrato la propria parzialità, firmando la richiesta di apertura della pratica disciplinare. A sostegno di tale doglianza, veniva eccepita l'illegittimità costituzionale dell'art. 4 l. 195/1958 come modificato dall'art. 2 l. 44/2002, che stabilisce le modalità di composizione della sezione disciplinare del CSM.

La Corte di Cassazione rigettava il ricorso, per un verso rifiutando di esaminare le argomentazioni addotte dalla ricorrente in una memoria autografa - e come tale, cioè, non sottoscritta da un patrocinante abilitato alle giurisdizioni superiori -, e per altro verso ritenendo manifestamente infondata l'eccezione di illegittimità costituzionale.

 

3. La vicenda approda a Strasburgo, dove la ricorrente, sostanzialmente riproponendo le doglianze già sollevate davanti ai giudici nazionali, lamenta la violazione dell'art. 6 § 1 Cedu, con riferimento all'assenza di indipendenza e di imparzialità della sezione disciplinare del CSM, nonché dell'art. 10 Cedu, avuto riguardo alla sanzione subita, considerata ingiustamente limitativa della sua libertà di espressione.

 

4. Quanto al primo profilo - quello relativo all'art. 6 - gli argomenti avanzati dalla ricorrente ruotavano essenzialmente attorno a tre profili: a) la contestazione della logica 'correntizia' che pervade le modalità d'elezione dei componenti la sezione disciplinare del CSM e che pare suscettibile di inficiarne già in astratto l'imparzialità come organo; b) che il la sezione disciplinare del CSM si sarebbe trovata a giudicare di dichiarazioni critiche rivolte contro lo stesso CSM, con conseguente confusione tra giudice e parti lese; e c) la ritenuta 'parzialità', nel caso concreto, dei componenti della stessa, in quanto composta da quattro (su sei membri totali) firmatari della richiesta di apertura del procedimento.

La Corte, preliminarmente, richiama la propria giurisprudenza[2] per riaffermare che l'art. 6 Cedu è applicabile anche al procedimento de quo - pur avente natura disciplinare e non strettamente civile o penale - per le possibili ricadute dello stesso sui "diritti [...] di carattere civile" della ricorrente: specialmente - rilevano i giudici - in considerazione del catalogo delle possibili sanzioni disciplinari irrogabili, che avrebbero potuto comportare anche la sospensione o la cessazione dell'attività professionale.

Nondimeno, la Corte ha buon gioco nel rilevare l'irricevibilità del ricorso per quanto interessa il profilo sub c) - quello, cioè, relativo alla valutazione di imparzialità in concreto dei singoli componenti il collegio -. Rilevano i giudici, infatti, che trovando applicazione con riferimento al procedimento disciplinare, sia pur in via residuale, le norme del codice di procedura penale, la ricorrente avrebbe potuto avvalersi della facoltà, stabilita dall'art. 37 c.p.p., di ricusare il giudice che, prima della sentenza (recte, del provvedimento), avesse indebitamente manifestato il proprio convincimento sui fatti oggetto dell'incolpazione. Il ricorso, dunque, è dichiarato in parte qua irricevibile per il mancato esaurimento dei rimedi interni.

Quanto alle doglianze sub a) e b) - relative alla corrispondenza della sezione disciplinare al canone del "giudice costituito per legge, indipendente e imparziale" -, esse sono invero ricevibili sotto il profilo dell'esaurimento dei ricorsi interni, dal momento che tanto la modalità d'elezione dei membri del collegio, quanto la circostanza che gli stessi avrebbero dovuto giudicare di critiche rivolte (anche) all'attività dello stesso CSM costituivano fattori ai quali non si sarebbe potuto porre rimedio attraverso lo strumento della ricusazione.

Nel merito, la Corte osserva, in primo luogo, che un organo interno alla magistratura ben può considerarsi un 'tribunale' (ai fini della disposizione convenzionale) allorché gli competa valutare, in base a norme giuridiche, con giurisdizione piena e all'esito di una procedura regolata dalla legge, le questioni devolute alla propria competenza.

Nel valutare l'imparzialità di detto tribunale, occorrerà valutare anzitutto i profili soggettivi di tale imparzialità, relativi a prese di posizione o pregiudizi comunque manifestati dai suoi membri singolarmente intesi. Posto che la semplice appartenenza alla magistratura dei componenti il collegio costituisce un elemento in sé neutro, la Corte rileva come le modalità d'elezione a scrutinio segreto, l'inamovibilità per tutta la durata - quadriennale - del mandato, l'assenza di rapporti di qualsivoglia genere con i colleghi elettori (con i quali non può essere confusa la mera adesione all'una ovvero all'altra corrente ideologica, in sé irrilevante) forniscano esaurienti garanzie di imparzialità e di indipendenza dei membri della sezione disciplinare.

Con riguardo invece ai profili oggettivi dell'indipendenza dell'organo rispetto alle parti in causa, i giudici rilevano che l'oggetto del procedimento disciplinare erano non già le critiche rivolte al CSM stesso, bensì la diffusione di incaute voci riguardanti un collega (peraltro, neppure membro del CSM), di modo che nessuna confusione avrebbe potuto ravvisarsi tra parte lesa e giudice.

La Corte ritiene pertanto irricevibile in quanto manifestamente infondata la doglianza relativa all'asserita violazione dell'art. 6 Cedu.

 

5. Il secondo motivo di ricorso, relativo ai profili di violazione dell'art. 10 Cedu, concerne come anticipato l'(asseritamente) indebita restrizione della libertà d'espressione che la ricorrente avrebbe subito attraverso l'inflizione della sanzione disciplinare, ancorché lieve.

Preliminarmente, la Corte rammenta come, per propria costante giurisprudenza, la disposizione convenzionale in parola sia da ritenersi applicabile anche ai funzionari pubblici, rilevando tuttavia come i "doveri" e le "responsabilità" che l'esercizio della libertà d'espressione comporta assumano nei confronti dei funzionari un significato peculiare, che giustifica un certo margine d'apprezzamento rimesso agli Stati membri per stabilire se l'ingerenza contestata sia o meno proporzionata.

Rispetto in particolare ai magistrati, occorre in particolare considerare tanto il dovere di discrezione e di riservatezza che incombe sui medesimi in ragione della loro delicatissima funzione, quanto la necessità che sia preservata la fiducia dei cittadini nel potere giudiziario. Di modo che, prosegue la Corte, ci si deve attendere che i magistrati si avvalgano della propria libertà d'espressione con discrezione ogni volta che l'autorità e l'imparzialità del potere giudiziario agli occhi del pubblico rischino di essere messe in discussione[3].

Alla luce di ciò, la Corte giudica "non irragionevole" la conclusione dei giudici nazionali (e dunque tanto del CSM quanto della Suprema Corte), alla luce della scarsa cautela dimostrata dalla ricorrente nel riportare al grande pubblico, peraltro senza previamente averne verificato la veridicità, la notizia - poi rivelatasi infondata - del coinvolgimento di un collega in 'manovre' per alterare gli esiti di uno dei concorsi per l'assunzione di nuovi magistrati. Al riguardo, infatti, la Corte rileva come "i superiori imperativi di giustizia e l'importanza della funzione giudiziaria" esigano che i magistrati si astengano di regola dal rilasciare dichiarazioni alla stampa, anche soltanto al fine di replicare ad eventuali provocazioni[4].

Così legittimati i presupposti dell'ingerenza nella libertà d'espressione della ricorrente, parimenti giustificata la stessa appare sotto il profilo del quantum di sanzione inflitta, limitata al più lieve ammonimento ed insuscettibile, in quanto tale, di considerarsi sproporzionata[5].

Conclusivamente, pertanto, la Corte esclude la violazione dell'art. 10 Cedu.

 

6. Entrambe le determinazioni di cui si è dato conto, tuttavia, sono assunte a maggioranza dei componenti la Seconda sezione della Corte europea, per cinque voti contro due. I giudici Sajó e Pinto de Albuquerque, rispettivamente ungherese e portoghese, elaborano infatti un'articolata dissenting opinion, attraverso la quale illustrano il motivo del proprio disaccordo con il merito della decisione e indicano le ragioni che li avrebbero indotti a riscontrare la violazione di entrambe le disposizioni convenzionali venute in considerazione.

Si tratta, peraltro, di un'opinione singolare, per certi aspetti non del tutto in linea con gli approdi della precedente giurisprudenza della Corte in tema di diffamazione, e per altri ispirata ad una logica di 'formalismo' ipergarantista, molto più prossima a ravvisare nella libertà di manifestazione del pensiero un bene 'assoluto' che non a considerare la necessità - oltre che l'opportunità - di un serio contemperamento degli interessi in gioco.

Partendo dall'esame del merito della contestazione disciplinare (e dunque con riferimento alla ritenuta violazione dell'art. 10), i giudici dissenzienti attribuiscono rilevanza determinante tanto alla mancata indicazione, nel testo dell'intervista rilasciata dalla ricorrente, delle generalità del collega che si sarebbe reso responsabile di un tentativo di 'aggiustamento' del concorso per l'accesso alla magistratura, quanto alla seconda intervista di precisazione, nel corso della quale la ricorrente aveva espresso il proprio rammarico per aver "potuto urtare la sensibilità di alcuni colleghi" ed aveva corretto il senso delle proprie affermazioni.

Per tale via, rilevano i giudici, la ricorrente aveva prevenuto l'instaurazione a proprio carico di qualsivoglia procedimento penale e/o civile per diffamazione; e del resto, chiosano i dissenzienti, tale procedimento sarebbe stato comunque destinato ad un insuccesso pressoché certo, dal momento che la ricorrente non aveva citato alcun nome nel corso della prima intervista, limitandosi ad affermazioni generiche.

A ben vedere, però, si tratta di un argomento poco (o per nulla) persuasivo, tutto incentrato sulla circostanza - formale, appunto - dell'omessa indicazione espressa dei riferimenti del soggetto (ritenuto) diffamato. Circostanza, si osservi, la cui irrilevanza è stata più volte affermata tanto dalla giurisprudenza nazionale quanto, per quel che più rileva in questa sede, da quella della Corte europea, sol che sia possibile pervenire "altrimenti" ("otherwise") ad un'efficace identificazione del soggetto diffamato[6].

Senza voler considerare, per di più, che scarsamente significativo potrà apparire il contegno della ricorrente post delictum, posto che nell'intervista di rettifica, lungi dal precisare la portata delle affermazioni dai profili più marcatamente diffamatori - o comunque considerati rilevanti ai fini disciplinari: le affermazioni concernenti l'"aggiustamento" del concorso - essa manifestava (perlopiù parziali) correzioni di quanto affermato esclusivamente con riferimento alla divisione correntizia della magistratura (ciò che, come si ricorderà, il CSM ricondusse nell'alveo della libertà d'espressione, non passibile di sanzione disciplinare).

I giudici dissenzienti, in secondo luogo, ravvisano altresì la violazione dell'art. 6 con riguardo alle garanzie procedurali assicurate alla ricorrente, evidenziando essenzialmente due distinti profili.

Dapprima, l'omessa considerazione, da parte della Corte di Cassazione, dei motivi di ricorso non recanti la sottoscrizione del difensore è valutata quale manifestazione dell'"indisponibilità" dei giudici interni a prendere in considerazione argomenti della difesa, nonostante - osservano i giudici - "la ricorrente avesse il diritto sia di difendersi personalmente, sia di nominare un difensore di fiducia, come ha riconosciuto la Corte Costituzionale con la sentenza n. 497 del 13 novembre 2000".

Ad uno sguardo appena più approfondito, tuttavia, tale argomento si rivela un macroscopico fraintendimento della posizione espressa, ormai più di tredici anni fa, dal Giudice delle leggi il quale, al contrario, in quell'occasione ravvisava l'illegittimità costituzionale della norma di riferimento (l'art. 34 r.d. 511/1946) proprio nella parte in cui escludeva che il magistrato, davanti alla sezione disciplinare del CSM, potesse farsi assistere da un avvocato, nulla statuendo, al contrario, con riguardo al giudizio d'impugnazione avanti le Sezioni Unite della Corte di Cassazione. Trarre da siffatta impostazione, come hanno opinato i giudici dissenzienti, l'abbrivo per desumere l'ammissibilità di una difesa personale anche avanti ad un organo 'naturalmente' giurisdizionale, per il quale valgono le ordinarie regole processuali, appare dunque arbitrario ed irrazionale.

Infine, l'opinione dei dissenzienti rileva che la Cassazione ha omesso di esercitare il proprio controllo sui profili di fatto dell'addebito mosso alla ricorrente, ed in particolare sulla concreta riferibilità delle opinioni espresse ad un collega concretamente ed agevolmente individuabile. Sennonché, anche tale censura sorprende, quantomeno nel momento in cui una simile valutazione era stata dagli stessi giudici ritenuta del tutto superflua - appena poche righe prima - in assenza di un riferimento espresso alle generalità del collega, ritenuta (apparentemente) condicio sine qua non per la contestazione disciplinare.

Pure, a prescindere da tale 'ambiguità' interna, non si può non considerare che, nel nostro ordinamento, alla Corte di Cassazione non compete un sindacato esteso ai profili di merito della controversia, e la materia in esame non fa eccezione. Del resto, poi, nulla del genere è richiesto neppure sul piano sovranazionale, posto che l'art. 5 § 1 della Carta europea per lo Statuto dei giudici, approvata con raccomandazione del Comitato dei ministri del 10 luglio 1998, esige che la sanzione disciplinare eventualmente irrogata al magistrato sia passibile di impugnazione ("open to an appeal"), lasciando però ai singoli Stati il compito di definirne forme e modalità.

 

 


[1] Il precedente più recente è costituito da C. eur. dir. uomo, sez. 24 settembre 2013, Belpietro c. Italia, ric. n. 42612/10, in questa Rivista con ampia scheda di A. Giudici, Il caso Belpietro c. Italia: la pena detentiva per la diffamazione è contraria all'art. 10 Cedu, ivi, 26 settembre 2013, e successiva nota di C. Melzi d'Eril, La Corte Europea condanna l'Italia per sanzione e risarcimento eccessivi in un caso di diffamazione. Dalla sentenza qualche indicazione per la magistratura, il legislatore e le parti, in questa Rivista, 12 novembre 2013.

[2] In particolare, C. eur. dir. uomo, sent. 28 giugno 1978, König c. Germania, ric. n. 6232/73, §§ 87-95, e sent. 26 settembre 1995, Diennet c. Francia, ric. 18160/91, § 27.

[3] Cfr. C. eur. dir. uomo, sent. 28 ottobre 1999 (grande camera), Wille c. Liechtenstein, ric. 28396/95, § 64.

[4] Cfr. C. eur. dir. uomo, sez. II, sent. 16 settembre 1999, Buscemi c. Italia, ric. n. 29569/95, § 67, nonché, più recentemente, sez. II, sent. 7 dicembre 2010, Poyraz c. Turchia, ric. n. 15966/06, § 69. La Corte stessa, peraltro, ha cura di evidenziare che la presente questione si distingue della causa Koudeshkina c. Russia (sez. I, sent. 26 febbraio 2009, ric. n. 29492/05, §§ 82-102) in cui era stata invece riscontrata la violazione dell'articolo 10 della Convenzione in relazione a una sanzione disciplinare nei confronti di un magistrato che aveva espresso forti critiche nei confronti di colleghi. Del resto, a differenza della ricorrente, la sig.ra Koudeshkina era stata sanzionata per aver espresso, nell'ambito della sua campagna elettorale, critiche generali sul funzionamento dei tribunali di Mosca e del sistema giudiziario, attribuendo ad individui identificati o identificabili (in particolare, il presidente del tribunale di Mosca) fatti oggetto della propria diretta esperienza, per di più in parte confermati da alcuni testimoni; inoltre, la sanzione inflitta alla sig.ra Koudeshkina aveva comportato l'immediata cessazione dall'ufficio e la perdita di qualsiasi possibilità di reintegro.

[5] Con riferimento alla proporzionalità della sanzione penale e in particolare al (generale) divieto di pena detentiva, sia consentito il rinvio al quadro tracciato in A. Giudici, Il caso Belpietro c. Italia, cit.

[6] Si tratta di un indirizzo che, sul piano interno all'ordinamento nazionale, affonda radici antichissime, riscontrabili quantomeno in Cass. pen., sez. VI, 24 aprile 1972, Zallone e riaffermate da ultimo in Cass. pen., sez. V, 23 ottobre 2012, n. 41249, disponibile in De Jure, secondo cui "la mancata indicazione nominativa del soggetto passivo non è di ostacolo al riconoscimento della responsabilità dell'autore dell'articolo giornalistico, quando gli elementi descrittivi del fatto, sotto il profilo temporale, di luogo e con riferimento all'aspetto personale, consentano di operare agevolmente l'individuazione della persona fisica cui si riferiscono la notizia o le valutazioni espresse". Analogamente, del resto, si esprime la giurisprudenza di Strasburgo: cfr. C. eur. dir. uomo, sez. II, sent. 29 marzo 2001, Thoma c. Lussemburgo, ric. n. 38432/97, § 56, nonché, più recentemente, sez. I, sent. 22 aprile 2010, Fatullayev c. Azerbaijan, ric. 40984/07, § 99.