ISSN 2039-1676

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4 febbraio 2013

L'istituzione del procuratore europeo e la tutela penale degli interessi finanziari dell'unione europea

Relazione sul convegno svoltosi a Milano il 25 gennaio 2013

 

Al convegno organizzato dal Centro Studi di Diritto Penale Europeo - CSDPE, in stretta collaborazione con OLAF (European Anti-Fraud Office), l'Ordine degli Avvocati di Milano, la Camera Penale di Milano e l'UAE (Unione degli Avvocati Europei), sotto l'Alto Patronato del Presidente della Repubblica, è stato approfonditamente esaminato l'attuale ed importante tema della creazione del Procuratore europeo, attraverso la ricostruzione della legislazione dell'Unione europea e nazionale in vigore, dando voce ai molteplici attori coinvolti, dopo gli indirizzi di saluto del Presidente della Corte d'Appello di Milano, Dott. Giovanni Canzio, del Presidente del Tribunale, Dott.ssa Livia Pomodoro, del Procuratore della Repubblica, Dott. Edmondo Bruti Liberati, nonché dell'Avv. Paolo Giuggioli, Presidente dell'Ordine degli Avvocati di Milano, dell'Avv. Bruno Telchini, Presidente dell'UAE e, infine, dell'Avv. Renato Papa, Segretario del CSDPE.

 

1. Il quadro normativo europeo

La prima sessione dei lavori, presieduta dall'Avv. Salvatore Scuto (Presidente della Camera penale di Milano) e successivamente dal Dott. Lorenzo Salazar (Direttore Ufficio I - Ministero della Giustizia), è stata aperta dalla puntuale ricostruzione della competenza penale dell'Unione europea in seguito alle modifiche strutturali ed istituzionali apportate dal Trattato di Lisbona.

L'abolizione della struttura "a pilastri" ha determinato un'estensione del modello comunitario alla materia della cooperazione giudiziaria penale, originariamente caratterizzata dalla prevalenza del metodo intergovernativo. L'intervento normativo dell'Unione avviene ora con atti tipici "comunitari", in particolare direttive e regolamenti, e non più attraverso le decisioni quadro, atti normativi che, seppur soggetti all'obbligo di interpretazione conforme, sono tuttavia privi di quella speciale caratteristica dell'effetto diretto di cui godono, invece, regolamenti e direttive dettagliate. Il Trattato sul funzionamento dell'Unione determina, inoltre, l'adozione di un nuovo parametro vincolante di legittimità ed interpretazione: la Carta dei diritti fondamentali dell'UE, cui è attribuita natura giuridica pari a quella dei trattati (art. 6, par. 1, TUE).

Le novità più rilevanti in materia penale, contenute nel Trattato entrato in vigore il 1 dicembre 2009, sono state ricordate dalla Prof.ssa Chiara Amalfitano (Università degli Studi di Milano). In particolare, si evidenziano i seguenti profili: a) la codificazione a livello pattizio (art. 82, par. 1, TFUE) del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni penali come "fondamento della cooperazione giudiziaria penale" (già presente al punto 33 delle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere); b) l'esplicitazione in una norma ad hoc del possibile intervento del legislatore europeo finalizzato al ravvicinamento delle legislazioni penali, anche sotto il profilo processuale (art. 82, par. 2, TFUE), mediante lo strumento della direttiva, da adottarsi con procedura legislativa ordinaria, per stabilire norme minime; c) la possibilità per ogni Stato membro di avvalersi, da una parte, del c.d. freno di emergenza qualora "un progetto di direttiva [...] incida su aspetti fondamentali del proprio ordinamento giuridico penale"; dall'altra della clausola di accelerazione ricorrendo alla cooperazione rafforzata; d) la previsione autonoma dell'art. 83, par. 1, TFUE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni penali sul piano sostanziale, anche in questo caso da realizzarsi mediante direttive che fissano norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni, rispetto a "sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transnazionale derivante dal carattere o dalle implicazioni di tali reati o da una particolare necessità di combatterli su basi comuni"; e) la c.d. competenza penale accessoria ex art. 83, par. 2, TFUE, in base a cui gli Stati non hanno più solo l'obbligo di risultato di punire certi comportamenti con sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive, ma anche l'obbligo di reprimere tali comportamenti con misure penali, se ciò è "indispensabile per garantire l'attuazione efficace di una politica dell'UE in un settore che è stato oggetto di misure di armonizzazione"; f) la codificata base giuridica per l'istituzione della Procura europea (art. 86 TFUE).

Il Prof. Stefano Manacorda (Università di Napoli II e Collège de France) ha presentato un'interessante riflessione sulla clausola di sussidiarietà come elemento di raccordo tra i sistemi nazionali e quello europeo. Il Procuratore Europeo s'inquadrerebbe come componente di un sistema penale parzialmente unificato che deve trovare la propria identità tra il suo ruolo istituzionale - riconosciuto dall'art. 86 TFUE - e gli attualmente incerti confini delle fattispecie di diritto sostanziale applicabili a livello sovranazionale.

Partendo dalla versione originaria della clausola di sussidiarietà contenuta nell'art. 35 del Corpus juris del 1997 e analizzando quella contenuta nella versione successiva del 2000, tale clausola si caratterizza per la complementarietà tra gli interventi nazionali e quelli a livello sovranazionale, operando così un raccordo osmotico tra gli stessi, ma anche una dissociazione tra la parte sostanziale e quella processuale della disciplina. Nel silenzio del Trattato di Lisbona, l'incertezza appare manifesta. Una verifica critica della concreta operatività della clausola di sussidiarietà mette in luce la divergenza negli Stati membri degli istituti di parte generale, della disciplina della pena e del principio di uguaglianza.

Per concludere la riflessione circa le conseguenze delle modifiche apportate dal Trattato sul funzionamento dell'Unione, l'Avv. Alice Pisapia ha presentato il ruolo della Corte di giustizia quale Corte Suprema, vertice del sistema europeo con funzione nomofilattica. La riflessione proposta presenta il meccanismo di tutela giurisdizionale del rinvio pregiudiziale (ex art. 267 TFUE) - e in particolare del rinvio pregiudiziale accelerato in materia penale - quale strumento processuale di raccordo tra i sistemi nazionali.

Con specifico riferimento alla legislazione europea, è stato illustrato il percorso normativo che ha portato dalla Convenzione PIF alla proposta di direttiva della Commissione Europea (11 luglio 2012) relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione attraverso il diritto penale.

Il Dott. Andrea Venegoni (Magistrato distaccato presso OLAF) ha quindi presentato la proposta legislativa della Commissione, sorta dalla necessità di rivedere la Convenzione PIF e sostituirla con un nuovo strumento legislativo. La Convenzione PIF, infatti, pur avendo rivestito un ruolo importante nella formazione di un diritto penale comunitario, ha mostrato limiti in sede applicativa, non avendo l'Unione quei mezzi cogenti per imporre un'uniforme applicazione nei ventisette Stati membri. La direttiva dovrebbe non solo sostituirsi alla Convenzione, ma si prefigge anche uno scopo più ambizioso: creare un micro sistema penale "intra-europeo". Il testo proposto contiene, infatti, un numero di reati maggiori rispetto a quelli indicati dalla Convenzione e include alcune norme di parte generale (limiti minimi e massimi di sanzioni, norme sulla prescrizione, sulla responsabilità degli enti, sul tentativo e sul concorso di persone). I reati contenuti nella direttiva, attualmente in corso di negoziazione alle istituzioni europee (Consiglio e Parlamento), sono quelli che dovrebbero rappresentare l'area di competenza dell'istituendo ufficio del Procuratore Europeo.

 

2. La disciplica interna. Profili sostanziali e procedurali

Il Prof. Alessandro Bernardi (Università di Ferrara), partendo dall'analisi della disciplina interna, ha sottolineato il difetto generale di tutte le categorie di fattispecie penali di origine meramente nazionale: non essere armonizzate su scala europea e determinare dunque discrasie interpretative nei sistemi interni degli Stati. L'analisi della conformità dell'attuale disciplina italiana con la proposta di direttiva presenta profili di problematicità per quanto attiene al concorso di persone e al tentativo. Inoltre, la mancata previsione dell'autoriciclaggio determina un vacuum normativo rilevante.

L'esigenza d'individuare criteri omogenei, esplorando l'operatività dell'art. 86 TFUE, è emersa con particolare riferimento alla responsabilità degli enti nella relazione dell'Avv. Federico Cerqua. L'adozione di moduli sanzionatori applicabili agli enti da parte di tutti gli Stati dell'Unione ha prodotto una sostanziale assimilazione dei sistemi. L'entrata della Croazia nell'Unione a luglio 2013 modificherà tuttavia tale situazione di sostanziale omogeneità, poiché la legislazione interna di tale Stato non conosce al momento alcuna "responsabilizzazione" delle persone giuridiche.

Successivamente, si è proceduto ad un'analisi comparativa delle tematiche oggetto del convegno attraverso le relazioni dei rappresentanti di alcuni Stati dell'UE: Belgio, Spagna e Inghilterra. Autorevoli relatori internazionali (Nathalie Colin,  Jorge Espina,  David Kirk), che svolgono attività di contrasto ai reati lesivi delle finanze comunitarie nei rispettivi Stati membri, hanno illustrato le strutture investigative e le esperienze giuridiche interne al fine di contribuire alla discussione con la Commissione europea (rappresentata dal Dott. Lothar Kuhl - Capo Unità di OLAF) per identificare le best practices europee. 

Per quanto attiene ai profili processuali (art. 86, par. 3, TFUE) è necessario chiedersi secondo quali regole opererà la Procura europea? Quale rapporto avrà con le autorità nazionali (inquirenti e giudicanti)? A tal proposito, la Prof.ssa Silvia Allegrezza (Università di Bologna) ha presentato le "Model Rules", progetto sviluppato dall'Università di Lussemburgo in collaborazione con Università di Bologna, Catania e dell'Insubria per la definizione di regole processuali comuni e uniformi. I principi fondamentali proposti sono: la territorialità europea, la primazia della Procura Europea, l'autorità esclusiva, l'obbligatorietà dell'azione penale, il principio di proporzionalità e il controllo giurisdizionale. Proprio il controllo giurisdizionale degli atti del Procuratore europeo si pone tra le questioni più problematiche, insieme ai diritti della difesa. Benché la definizione di regole procedurali costituisca un approccio garantistico, alcuni rappresentanti dell'avvocatura (Avv. Simone Zancani - Foro di Venezia) hanno criticato il progetto di creazione del Procuratore europeo, ritenendo che sarebbe preferibile un'implementazione degli strumenti di cooperazione giudiziaria già esistenti. Certamente il ruolo del difensore necessiterà di adeguamenti in relazione alla creazione di tale figura, come sottolineato dall'Avv. Fabio Cagnola (membro di UAE - Unione degli Avvocati Europei e di IBA - International Bar Association), sia per l'aspetto linguistico del procedimento che per le conoscenze tecniche richieste.

 

3. Soggetti esistenti e soggetti nuovi: una ridefinizione dei rapporti

Nella sessione pomeridiana, presieduta dall'Avv. Lucio Camaldo (Università degli Studi di Milano), si sono analizzati i rapporti tra il Procuratore europeo e gli attuali protagonisti della cooperazione giudiziaria penale: OLAF, Eurojust, Europol. Come sottolineato dal Dott. Filippo Spiezia (magistrato presso la Direzione Nazionale Antimafia e già membro di Eurojust), il testo dell'art. 86, par. 1, TFUE, conduce ad interrogarsi sui futuri rapporti tra la Procura Europea e Eurojust: "Per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell'UE, il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, può istituire una Procura europea a partire da Eurojust. Il Consiglio delibera all'unanimità, previa approvazione del Parlamento Europeo". La norma non pare indicare una sostituzione di soggetti, ma l'espressione enigmatica "a partire da Eurojust" impone una revisione delle attuali dinamiche operative di Eurojust rispetto a cui la Procura europea si porrà come organismo indipendente, distante dalle autorità politiche, che dovrà necessariamente contare su una rete di procuratori nazionali per svolgere e coordinare le indagini negli ordinamenti nazionali.

Ultima, ma non meno importante, è la figura del difensore, che dovrà interagire con il Procuratore europeo, e dovrà pertanto essere culturalmente e tecnicamente attrezzato per operare nella nuova dimensione dell'investigazione europea, come ha evidenziato l'Avv. Jean Pierre Spitzer (Presidente del Comitato Scientifico UAE e del Mouvement Européen France). Sotto questo profilo vi è pertanto necessità di una maggiore formazione dell'avvocatura, come rilevato dall'Avv. Gian Paolo Del Sasso (Camera penale di Milano), onde evitare posizioni di chiusura ovvero "reazioni di rigetto" nei confronti della futura normativa, quali quelle avanzate dagli avvocati tedeschi in un recente convegno dell'ERA a Trier, su cui ha riferito l'Avv. Eleonora Colombo (Università dell'Insubria). I lavori si sono conclusi con la relazione di sintesi affidata alla Prof.ssa Francesca Ruggieri (Università dell'Insubria).

Relazione a cura del Comitato scientifico e organizzativo del convegno* Centro Studi di Diritto Penale Europeo - CSDPE

 


* Comitato scientifico e organizzativo del convegno: Prof.ssa Francesca Ruggieri, Avv. Lucio Camaldo, Avv. Antonio Bana, Avv. Federico Cerqua, Avv. Alice Pisapia Dott.ssa Marina Troglia, Dott.ssa Silvia Ponteduro, Dott.ssa Marika Piazza, Dott. Pier Francesco Poli.