ISSN 2039-1676


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7 gennaio 2013 |

L'Italia si adegua al Trattato di Lisbona: pubblicata la nuova legge sulla partecipazione del nostro Paese alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'UE

Legge 24 dicembre 2012, n. 234 (pubbl. in GU - Serie gen., n. 3 del 4 gennaio 2013

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1. Il 4 gennaio 2013 è stata finalmente pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale la legge n. 234/2013, appprovata in via definitiva dalla Camera sin dallo scorso 27 novembre 2012 e recante "Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea". La Camera, in prima lettura, aveva approvato il testo il 23 marzo 2011 trasmettendolo al Senato, che a sua volta lo aveva approvato con modificazioni il 23 ottobre 2012. La legge entrerà in vigore il prossimo 19 gennaio.

Il provvedimento innova, sostituendola integralmente, la legge 4 febbraio 2005, n. 11, introducendo una riforma organica delle norme che regolano la partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa europea, anche in ragione delle rilevanti modifiche nel frattempo intervenute nell'assetto dell'Unione europea a seguito dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona.

La legge si compone di ben 61 articoli, divisi in nove capi. Nel rinviare il lettore al testo qui allegato, nonché ai contributi di approfondimento che  contiamo di pubblicare prossimamente sulla nostra Rivista, ci limitiamo a passare in rassegna talune delle più significative modifiche apportate al quadro normativo vigente.

Le principali novità concernono, in estrema sintesi:

a) il consolidamento del raccordo tra Parlamento e Governo nella formazione della posizione italiana nei processi decisionali dell'UE, con la previsione di nuovi o più articolati obblighi di informazione del Governo alle Camere, l'obbligo del Governo di assicurare la coerenza delle posizioni assunte in sede europea con gli atti di indirizzo delle Camere e la precisazione dei presupposti per l'attivazione della riserva di esame parlamentare;

b) una più efficace applicazione delle prerogative attribuite alle Camere dal Trattato di Lisbona, perseguita attraverso il richiamo dei poteri delle Camere sul rispetto del principio di sussidiarietà e la previsione dell'intervento parlamentare per l'attivazione del cd. meccanismo del freno d'emergenza;

c) il rafforzamento delle procedure di informazione e controllo parlamentare sulle attività giurisdizionali e di contenzioso riguardanti l'Italia;

d) l'aggiornamento delle disposizioni relative agli organismi deputati al coordinamento della partecipazione dell'Italia al processo normativo europeo e in particolare del Comitato interministeriale per gli affari europei;

e) l'istituzione in ciascun Ministero dei nuclei di valutazione degli atti dell'Unione europea, deputati a coordinare all'interno di ciascuna amministrazione la politica europea, la riforma della figura degli esperti nazionali distaccati ed il contestuale potenziamento della partecipazione delle regioni, delle province autonome e delle autonomie locali al processo di formazione degli atti dell'UE;

f) la riorganizzazione del processo di recepimento della normativa europea, con lo sdoppiamento della c.d. legge comunitaria in due distinti provvedimenti: la legge di delegazione europea, il cui contenuto sarà limitato alle disposizioni di delega necessarie per il recepimento delle direttive comunitarie, e la legge europea che, più in generale, conterrà disposizioni volte a garantire l'adeguamento dell'ordinamento interno all'ordinamento europeo.

g) la ridefinizione delle disposizioni in materia di contenzioso, con una disciplina dei ricorsi alla Corte di Giustizia e del diritto di rivalsa dello Stato nei confronti delle regioni e degli altri enti pubblici responsabili di violazioni;

h) la sistematizzazione organica della materia degli aiuti di Stato, con la puntualizzazione - tra l'altro - delle condizioni in base alle quali è ammessa la concessione di aiuti pubblici per calamità naturali, con il divieto di concessione degli aiuti alle imprese che hanno beneficiato di aiuti giudicati illegali e che non sono stati rimborsati, nonché con la riserva della giurisdizione al giudice amministrativo sull'esecuzione della decisione di recupero.

 

2. Ora, soffermandoci solo su alcuni dei punti maggiormente significativi, va subito premesso che il Capo I (artt. 1 e 2) reca le disposizioni di carattere generale.

In particolare, l'art. 1 presenta le finalità e l'oggetto della legge, chiamata a disciplinare il processo di partecipazione dell'Italia, oltre che alla predisposizione degli atti dell'UE, alla formazione delle decisioni (con un termine, estremamente ampio, che richiama anche deliberazioni di mera natura politica e, comunque, di carattere non normativo) e garantisce, oltre all'adempimento degli obblighi, l'esercizio dei poteri derivanti dall'appartenenza all'UE (quindi richiamando le prerogative di intervento riconosciute dai trattati ai parlamenti nazionali).

 

3. Il Capo II (artt. 3-17), poi, regola la partecipazione del Parlamento alla definizione della politica europea dell'Italia e al processo di formazione degli atti dell'UE.

Di particolare interesse appaiono, segnatamente:

- l'articolo 4, che dispone in merito agli obblighi di informazione e consultazione del Governo verso il Parlamento; nel dettaglio, va segnalato l'obbligo del Governo - introdotto nel corso dell'esame al Senato - di trasmettere alle Camere relazioni e note informative predisposte dalla Rappresentanza permanente presso l'UE con riferimento a riunioni, anche informali, del Consiglio UE e dei suoi organismi preparatori, ai triloghi tra Parlamento europeo, Consiglio e Commissione, ad atti, progetti di atti o ad altre iniziative o questioni relative all'UE, a procedure di precontenzioso e contenzioso avviate nei confronti dell'Italia, oltre alla precisazione che è il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per gli affari europei ad assicurare il raccordo con il Parlamento e, nello specifico, con le commissioni competenti per ciascuna materia, ai fini dell'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'UE;

- l'art. 6, il quale disciplina la trasmissione dal Governo alle Camere di atti, progetti di atti e documenti dell'UE; va sottolineato come, nel corso dell'esame al Senato, siano stati estesi gli obblighi informativi del Governo connessi ai documenti trasmessi, stabilendo che nella nota illustrativa del Governo che accompagna i progetti di atti dell'UE di particolare rilevanza siano segnalati gli eventuali profili di urgenza ovvero, in caso di più atti, il grado di priorità per la loro trattazione e che il Governo, qualora partecipi ad una procedura di consultazione avviata dalle istituzioni dell'UE, ne dia conto alle Camere trasmettendo i commenti inviati alle medesime istituzioni;

- l'art. 7, che stabilisce l'obbligo del Governo di assicurare che la posizione rappresentata in sede di Consiglio dell'UE ovvero presso altre istituzioni od organi dell'UE sia coerente con gli indirizzi delle Camere, precisandosi altresì che, ove il Governo non abbia potuto attenersi agli indirizzi delle Camere, il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro competente riferisca ai competenti organi parlamentari;

- l'art. 8, avente ad oggetto la partecipazione delle Camere alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà;

- l'art. 9, concernente la partecipazione delle Camere al dialogo politico con le istituzioni dell'UE; in particolare - recependo in qualche modo le modalità consolidatesi nella prassi - si prevede che, fatta salva la procedura di allerta precoce per la valutazione di sussidiarietà, le Camere possano far pervenire alle istituzioni dell'UE e contestualmente al Governo ogni documento utile alla definizione delle politiche europee, tenendo anche conto di eventuali osservazioni e proposte formulate dalle regioni e dalle province autonome, oltre che dalle assemblee e dai consigli regionali e delle province autonome;

- l'art. 10, disciplinante la c.d. riserva di esame parlamentare;

- l'art. 11, ove sono specificate le prerogative delle Camere in relazione alle procedure semplificate di modifica dei Trattati o di decisioni la cui entrata in vigore è subordinata alla previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali;

- l'art. 12, che riguarda l'attivazione del c.d. "freno di emergenza", attraverso il quale uno Stato membro può chiedere in seno al Consiglio che decisioni in ambito PESC, in materia di libera circolazione dei lavoratori, riconoscimento reciproco delle sentenze ed introduzione di ulteriori sfere in cui stabilire norme minime relative alla definizione di reati e sanzioni, siano rimesse al Consiglio europeo; nel corso dell'esame al Senato è stato precisato, in coerenza con quanto stabilito dai trattati, che, ove entrambe le Camere adottino un atto di indirizzo in tal senso "colui che rappresenta l'Italia nel Consiglio" è tenuto ad attivare il c.d. "freno di emergenza".

 

4. Anche per via della notevole incidenza sul sistema penale, appare di grande rilievo il Capo VI (artt. 29-41), concernente gli adempimenti degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea. Vengono qui previsti, in luogo della c.d. legge comunitaria, due distinti provvedimenti per l'attuazione del diritto europeo nell'ordinamento nazionale: la legge di delegazione europea, da presentare alle Camere entro il 28 febbraio di ogni anno, e la legge europea, per la quale non viene stabilito un termine specifico di presentazione, essendo questa eventuale e non necessaria (art. 29).

Per quanto riguarda i contenuti, con la legge di delegazione europea si dovrà assicurare l'adeguamento dell'ordinamento nazionale a quello dell'UE, indicando le disposizioni di delega necessarie per il recepimento delle direttive comunitarie. La legge europea conterrà, invece, le disposizioni modificative o abrogative di norme interne oggetto di procedure di infrazione o di sentenze della Corte di giustizia, quelle necessarie per dare attuazione agli atti dell'Unione europea ed ai Trattati internazionali conclusi dall'UE e quelle emanate nell'ambito del potere sostitutivo (art. 30). Da segnalare come al Senato siano state introdotte talune modifiche al co. 2 dell'art. 30, nel tentativo di meglio definire il contenuto della legge di delegazione: la delega legislativa conferita con tale legge deve essere volta unicamente all'attuazione degli atti da recepire, escludendo quindi ogni altra disposizione di delega non direttamente riconducibile al recepimento degli atti legislativi europei (lett. a) e lett. e)); può essere altresì conferita apposita delega legislativa per la modifica o abrogazione di disposizioni vigenti limitatamente a quanto necessario per garantire la conformità dell'ordinamento ai pareri motivati o alle sentenze di condanna della Corte di giustizia (lett. b)).

L'art. 31 disciplina la procedura per l'esercizio delle deleghe conferite al Governo con la legge di delegazione europea. Gli articoli successivi dettano disposizioni che di norma erano previste nelle singole leggi comunitarie, quali ad esempio i princìpi ed i criteri generali di delega (art. 32) e la delega per la disciplina sanzionatoria di violazioni di atti normativi europei (art. 33).

Una delle modifiche di maggior rilievo è rappresentata dalla previsione all'art. 32, co. 1, lett. c) - modificato durante l'esame al Senato - di un ulteriore principio di delega, il c.d. gold plating, volto ad evitare la possibilità, per il legislatore delegato, di prevedere in sede di recepimento livelli di regolazione più restrittivi rispetto a quelli richiesti dalle direttive stesse.

Per quanto concerne i risvolti che chiamano in causa in maniera diretta il diritto penale, all'art. 32, co. 1, lett. d), si prevede che "al di fuori dei casi previsti dalle norme penali vigenti, ove necessario per assicurare l'osservanza delle disposizioni contenute nei decreti legislativi, sono previste sanzioni amministrative e penali per le infrazioni alle disposizioni dei decreti stessi. Le sanzioni penali, nei limiti, rispettivamente, dell'ammenda fino a 150.000 euro e dell'arresto fino a tre anni, sono previste, in via alternativa o congiunta, solo nei casi in cui le infrazioni ledano o espongano a pericolo interessi costituzionalmente protetti. In tali casi sono previste: la pena dell'ammenda alternativa all'arresto per le infrazioni che espongano a pericolo o danneggino l'interesse protetto; la pena dell'arresto congiunta a quella dell'ammenda per le infrazioni che rechino un danno di particolare gravità. Nelle predette ipotesi, in luogo dell'arresto e dell'ammenda, possono essere previste anche le sanzioni alternative di cui agli articoli 53 e seguenti del decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274, e la relativa competenza del giudice di pace. La sanzione amministrativa del pagamento di una somma non inferiore a 150 euro e non superiore a 150.000 euro è prevista per le infrazioni che ledono o espongono a pericolo interessi diversi da quelli indicati dalla presente lettera. Nell'ambito dei limiti minimi e massimi previsti, le sanzioni indicate dalla presente lettera sono determinate nella loro entità, tenendo conto della diversa potenzialità lesiva dell'interesse protetto che ciascuna infrazione presenta in astratto, di specifiche qualità personali del colpevole, comprese quelle che impongono particolari doveri di prevenzione, controllo o vigilanza, nonché del vantaggio patrimoniale che l'infrazione può recare al colpevole ovvero alla persona o all'ente nel cui interesse egli agisce. Ove necessario per assicurare l'osservanza delle disposizioni contenute nei decreti legislativi, sono previste inoltre le sanzioni amministrative accessorie della sospensione fino a sei mesi e, nei casi più gravi, della privazione definitiva di facoltà e diritti derivanti da provvedimenti dell'amministrazione, nonché sanzioni penali accessorie nei limiti stabiliti dal codice penale. Al medesimo fine è prevista la confisca obbligatoria delle cose che servirono o furono destinate a commettere l'illecito amministrativo o il reato previsti dai medesimi decreti legislativi, nel rispetto dei limiti stabiliti dall'articolo 240, terzo e quarto comma, del codice penale e dall'articolo 20 della legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni. Entro i limiti di pena indicati nella presente lettera sono previste sanzioni anche accessorie identiche a quelle eventualmente già comminate dalle leggi vigenti per violazioni omogenee e di pari offensività rispetto alle infrazioni alle disposizioni dei decreti legislativi. Nelle materie di cui all'articolo 117, quarto comma, della  Costituzione, le sanzioni amministrative sono determinate dalle regioni".

Ancora, all'art. 33, è previsto che "al fine di assicurare la piena integrazione delle norme dell'Unione europea nell'ordinamento nazionale, fatte salve le norme penali vigenti, la legge di delegazione europea delega il Governo ad adottare, entro la data dalla stessa fissata, disposizioni recanti sanzioni penali o amministrative per le violazioni di obblighi contenuti in direttive europee attuate in via regolamentare o amministrativa, ai sensi delle leggi di delegazione europee vigenti, o in regolamenti dell'Unione europea pubblicati alla data dell'entrata in vigore della stessa legge di delegazione europea, per i quali non sono già previste sanzioni penali o amministrative"; i relativi decreti legislativi, si specifica nella seconda parte del secondo comma, si informano, oltre che ai princìpi e criteri direttivi di cui all'articolo 32, comma 1, lettera d), della presente legge, a quelli specifici contenuti nella legge di delegazione europea, qualora indicati".

Come appare evidente, l'impostazione ricalca per grandi linee il modello sino ad oggi seguito per la c.d. fase discendente del diritto europeo: è cioè ancora rimesso allo strumento della delega legislativa il compito di regolare modalità e tempi del recepimento dei contenuti delle direttive con riferimento anche (e soprattutto) alla materia penale (per talune riflessioni critiche rispetto a tale scelta, con riguardo al rispetto della riserva di legge in materia penale, sia consentito rinviare a C. Cupelli, La legalità delegata. Crisi e attualità della riserva di legge nel diritto penale, Napoli, 2012, p. 283 ss.).

Le successive disposizioni del Capo VI riguardano infine le deleghe per il recepimento di atti dell'UE contenuti in leggi diverse dalla legge di delegazione europea (art. 34), il recepimento di direttive in via regolamentare ed amministrativa (art. 35), l'attuazione di atti di esecuzione dell'UE (art. 36), le misure urgenti per l'adeguamento agli obblighi derivanti dall'ordinamento dell'UE (art. 37), le relazioni sul mancato o ritardato recepimento di direttive europee (art. 39), il recepimento delle direttive europee da parte delle regioni e delle province autonome (art. 40) e i poteri sostitutivi dello Stato (art. 41). Le disposizioni elencate riproducono, fatte salve alcune modifiche di dettaglio dovute essenzialmente ad esigenze di coordinamento interno, gli articoli da 31 a 38 del testo approvato dalla Camera. Il Senato ha inoltre aggiunto un nuovo articolo (art. 38) che prevede la possibilità per il Governo, in casi di particolare importanza politica, economica e sociale, anche in considerazione di particolari atti di indirizzo delle Camere, di presentare un apposito disegno di legge volto a dare attuazione a un singolo atto normativo dell'UE, con il limite che le disposizioni di delega contenute in tale d.d.l. devono riferirsi esclusivamente all'attuazione dell'atto da recepire.