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28 febbraio 2013 |

La Corte EDU su contrasto al terrorismo internazionale e rispetto dei diritti fondamentali

Nota a Corte EDU, sent. 12 settembre 2012, ric. n. 10593/08, Nada c. Svizzera

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1. Con la pronuncia in esame, la Grande Camera della Corte europea dei diritti dell'uomo - trovatasi ancora una volta a dover affrontare il delicato bilanciamento tra diritti fondamentali dell'individuo e tutela della sicurezza nazionale ed internazionale contro il terrorismo - condanna la Svizzera per violazione degli artt. 8 (diritto al rispetto della vita privata e familiare) e 13 (diritto ad un ricorso effettivo) Cedu nel procedimento promosso da Youssef Nada, uomo d'affari italo-egiziano, che era stato di fatto confinato per diversi anni nell'enclave di Campione d'Italia, poiché sospettato di essere legato, anche finanziariamente, alla rete terroristica di Al-Qaeda ed Osama Bin Laden.

Nel 2001 la Confederazione elvetica inseriva il nominativo di Nada in una black list (allegata alla cd. 'ordinanza sui Talebani') e gli vieta il transito e l'ingresso in Svizzera, impedendogli in tal modo di muoversi da Campione, dove luomo d'affari risiedeva. Tale provvedimento restrittivo si collocava nell'ambito dello specifico contesto delle misure antiterrorismo che la Svizzera, in quanto membro dell'ONU, era chiamata ad attuare in ottemperanza alle diverse Risoluzioni (fra cui si annoverano, inter alia, la n. 1267/1999 e la n. 1333/2000) del Consiglio di Sicurezza.

Nel corso degli anni il ricorrente adiva più volte le corti nazionali, chiedendo l'eliminazione del proprio nominativo dalla black list, ma senza ottenere alcun risultato.

Esaurite le vie di ricorso interno, Nada ricorreva alla Corte EDU, lamentando la violazione degli artt. 5, 8 e 13 Cedu, sostenendo tra l'altro che il divieto di entrare/transitare per la Svizzera violasse il proprio diritto al rispetto della vita privata - inclusa quella professionale - e familiare. Una simile misura interdittiva impediva infatti al ricorrente, all'epoca ultrasettantenne con problemi di salute, di recarsi dai propri medici curanti in Italia ed in Svizzera e dai propri amici e familiari, e screditava altresì notevolmente la sua reputazione.

Nada lamentava, inoltre, di non essere stato messo in condizione di ricorrere a rimedi giurisdizionali effettivi ed altresì di essere stato privato, da parte delle autorità svizzere - che non avevano effettuato alcun controllo sulla legittimità di tali misure restrittive - della propria libertà personale.

 

2. I giudici di Strasburgo accolgono le doglianze relative agli artt. 8 e 13 Cedu.

Quanto all'art. 8 Cedu, la Corte EDU, invocando il generale principio di non ingerenza dello Stato nel diritto di ogni persona al rispetto della propria vita familiare e privata  - ove un simile intervento non si renda strettamente necessario ai fini della sicurezza nazionale - ritiene che restrizioni imposte alla libertà di circolazione del ricorrente per un così considerevole lasso di tempo non realizzino un giusto equilibrio tra il diritto alla protezione della sua vita privata e familiare ed il legittimo scopo di prevenzione dei crimini e della salvaguardia della sicurezza nazionale della Svizzera.

Ne deriva, pertanto, che l'interferenza nel suo diritto al rispetto della propria vita privata e familiare non è proporzionata e deve pertanto ritenersi 'non necessaria' in una società democratica.

A ben guardare, i giudici di Strasburgo sollevano una duplice censura nei confronti dello Stato convenuto: da un canto, rilevano che la Svizzera non abbia tenuto in considerazione le specificità del caso concreto, quali la situazione geografica isolata di Campione d'Italia (enclave italiana in territorio svizzero), la durata della sanzione inflitta ed altresì l'età, la nazionalità e la situazione di salute del ricorrente; dall'altro, ritengono che lo Stato convenuto avrebbe dovuto adeguare le misure derivanti dagli obblighi internazionali in modo conforme alle disposizioni della Convenzione.

Quanto alla seconda doglianza, i giudici - richiamandosi al noto precedente Kadi della Corte di giustizia, che ha segnato una storica svolta nella prassi di armonizzazione, in ambito europeo, tra gli obblighi di diritto internazionale, derivanti dalle Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza ONU, e l'esigenza di tutela dei diritti fondamentali - riconoscono altresì una violazione dell'art. 13 Cedu, posto che le autorità elvetiche non avevano fornito al ricorrente un rimedio giudiziario per contestare la legittimità dell'inserimento del suo nominativo nella black list, ed eventualmente per chiederne la cancellazione. 

 

3. Al fine di apprezzare appieno gli esiti cui giunge la Corte di Strasburgo nella sentenza annotata, giova ripercorrere brevemente i termini del contenzioso che ha consolidato, in seno al supremo giudice comunitario, il principio del controllo giurisdizionale sulla legittimità delle misure di 'congelamento' dei capitali, meglio noto come il 'caso Kadi' (Corte di giustizia, Kadi c. Consiglio dell'Unione europea, 3 settembre 2008, cause riunite C-402/05 e C-415/05). Principio che - come anticipato - viene richiamato anche nel caso di specie.

Yassin Abdullah Kadi è un cittadino saudita che nel 2001 viene inserito in una black list, perché sospettato di essere legato alla rete terroristica di Osama Bin Laden.

A tale iscrizione segue - per effetto di un regolamento comunitario (n. 881 del 27 maggio 2002) emesso in attuazione risoluzione n. 1390/2002 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite che imponeva specifiche misure restrittive nei confronti di persone o società riconducibili ad Al Qaeda - il pressoché immediato 'congelamento' dei suoi capitali europei.

Kadi si rivolge dunque al Tribunale di prima istanza delle Comunità europee per ottenere l'annullamento di tale regolamento, che egli assume essere in palese contrasto con i suoi diritti fondamentali, e in particolare il diritto al rispetto della proprietà, il diritto di addurre prove in proprio favore al fine di dmostrare la propria estranietà al circuito terrorista, nonché il diritto ad un controllo giurisdizionale effettivo.

Il giudice di prime cure rigetta tuttavia il ricorso (Kadi c. Consiglio e Commissione, 21 settembre 2005, causa T-315/01), sulla base dell'argomento secondo cui tutti gli atti comunitari che attuano le Risoluzioni dell'ONU in tema di sicurezza internazionale e antiterrorismo godrebbero di una sorta di regime di immunità da qualsiasi controllo giurisdizionale. Tali atti non farebbero altro, infatti, che attuare a livello comunitario, senza alcun margine di discrezionalità o di manovra, gli obblighi internazionali promananti delle Nazioni Unite; sicché qualsiasi controllo di legittimità del regolamento comunitario attuativo implicherebbe di conseguenza una indiretta ed inammissibile verifica, da parte del giudice comunitario, della legittimità della Risoluzione stessa. Ciò con il solo limite, secondo il Tribunale, rappresentato dall'ipotesi in cui siano violati i diritti fondamentali garantiti dallo ius cogens, "inteso come un ordinamento pubblico internazionale che si impone nei confronti di tutti i soggetti del diritto internazionale, compresi gli organi dell'ONU, e al quale non è possibile derogare": situazione tuttavia che nel caso di specie, secondo il Tribunale, non si era verificata.

La sentenza viene tuttava impugnata da Kadi e, con sentenza del 3 settembre 2008, la Grande Sezione della Corte di giustizia europea annulla il regolamento comunitario n. 881/2002 nella parte che lo concerne.

Le argomentazioni a sostegno di tale revirement sono di particolare pregio, da un canto, perchè contribuiscono a mettere in luce le contraddizioni che (spesso) accompagnano l'attuazione delle misure antiterrorismo imposte dalle Nazioni Unite e, dall'altro, perchè riconoscono in capo ai giudici comunitari il potere di verificare il rispetto, da parte del provvedimento attuativo, dei principi generali dell'ordinamento europeo.

Ma vediamo i passaggi più salienti di detta pronuncia.

La Corte, anzitutto, delinea in maniera lineare l'assetto dei rapporti tra l'ordinamento comunitario e il sistema giuridico internazionale ed, in particolare, affronta la delicata questione degli effetti che le Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza provocano all'interno dell'ordinamento comunitario. I giudici osservano che la Comunità europea è una comunità di diritto; sicché sia gli Stati membri sia le sue istituzioni sono soggette al controllo di conformità dei propri atti rispetto al Trattato CE, che ha predisposto un sistema completo di rimedi giurisdizionali (§ 281). Va da sé che in nessun caso, un accordo internazionale può pregiudicare il sistema delle competenze delineate dal Trattato CE o l'autonomia stessa dell'ordinamento giuridico comunitario (§ 282). A corredo di tale inquadramento dei 'rapporti reciproci', la Corte ribadisce il ruolo rivestito dai diritti fondamentali: essi rientrano nei principi di diritto, la cui tutela è garantita dalla Comunità, e rappresentano altresì il parametro per sindacare la legittimità degli atti comunitari (§§ 283 - 285).

Sulla scorta di tali affermazioni, la Corte di giustizia rileva dunque che gli obblighi discendenti da un ordine internazionale non possano in alcun modo compromettere o ledere i principi costituzionali del Trattato CE, tra i quali figura certamente il principio secondo il quale tutti gli atti comunitari debbono rispettare i diritti fondamentali.

Contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale di prima istanza, dunque, la Corte di giustizia - rilevando che il regolamento in questione non assicura all'individuo alcuna tutela giurisdizionale nei confronti delle misure interdittive e consente, al contempo, una interferenza sproporzionata sul godimento del diritto di proprietà - stabilisce che i diritti fondamentali invocati dal ricorrente sono stati effettivamente violati.

 

4. Questo, dunque, il contesto che fa da sfondo alla pronuncia della Corte EDU oggetto della presente nota.

I giudici di Strasburgo, non a caso, si richiamano espressamente alla sentenza Kadi, nella parte in cui si rileva che "i principi che disciplinano l'ordinamento giuridico internazionale creato dalle Nazioni Unite non comportano l'esclusione di un controllo giurisdizionale della legittimità interna del regolamento controverso sotto il profilo dei diritti fondamentali per il fatto che l'atto in questione mira ad attuare una risoluzione del Consiglio di Sicurezza adottata in base al capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite".

Mutatis mutandis, il medesimo principio è ora applicato dai giudici di Strasburgo nel caso in esame: la natura vincolante delle Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite in tema di lotta al terrorismo non dispensa gli Stati parte della Convenzione dal dovere di rispettare gli obblighi  derivanti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

I giudici di Strasburgo rilevano, nel caso di specie, che le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza non impediscono in alcun modo all'autorità elvetica - che dispone, a ben guardare, di sufficienti margini di manovra - di introdurre meccanismi interni per verificare che le misure, adottate a livello nazionale, siano conformi non soltanto agli ordini internazionali, ma anche ai diritti fondamentali dei destinatari di tali misure.

La Corte ritiene pertanto che la Svizzera non abbia 'armonizzato' gli obblighi internazionali (attraverso un'attuazione delle sanzioni conforme alla Convenzione dei diritti dell'uomo) e non abbia, di conseguenza, assicurato a Nada gli strumenti giurisdizionali effettivi e le garanzie di contraddittorio che avrebbero potuto condurre ad una richiesta di cancellazione del proprio nominativo dall'elenco oppure ad una deroga al congelamento dei beni.

I giudici rigettano, invece, il motivo relativo alla violazione del diritto alla libertà di cui all'art. 5 Cedu, perché ritengono che le restrizioni imposte al ricorrente non abbiano impedito a quest'ultimo di vivere e muoversi liberamente all'interno del territorio, ove egli ha scelto - di propria iniziativa - di vivere e di esercitare le proprie attività. La Corte, a tal proposito, osserva, infatti, che il ricorrente non si trovava in stato di detenzione o di arresti domiciliari: semplicemente gli era precluso di entrare/transitare attraverso un preciso territorio e per effetto di tale prescrizione non gli era consentito di muoversi dall'enclave. Ne discende, pertanto, che il ricorrente non è stato privato della propria libertà personale nei termini stabiliti dall'art. 5 § 1 Cedu.

Sulla scorta di tali osservazioni, che muovono da un'esigenza di armonizzazione tra tutela dei diritti fondamentali del singolo e salvaguardia della sicurezza nazionale e internazionale, la Corte, all'unanimità, riconosce la violazione dell'art. 8 e dell'art. 13, in relazione all'art. 8 Cedu e condanna lo Stato convenuto al risarcimento di 30.000 euro.