ISSN 2039-1676

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4 dicembre 2014 |

Chiusura degli OPG: si profila un'ennesima proroga del termine

Relazione al Parlamento sullo stato di attuazione della riforma degli OPG (30.9.2014 - Ministri della Salute e della Giustizia)

1. Con il d.l. 31 marzo 2014, n. 52, convertito in legge, con modificazioni, dalla l. 30 maggio 2014, n. 81, è stato prorogato - per la seconda volta - il termine per la definitiva chiusura degli attuali ospedali psichiatrici giudiziari, che risulta ad oggi fissato al 31 marzo 2015. Restano dunque meno di quattro mesi per il completamento del processo di superamento degli OPG, intrapreso, dapprima, con il d.p.c.m. 1° aprile 2008 e, successivamente, con la l. 17 febbraio 2012, n. 9 e successive modificazioni[1].

A fronte di una così ravvicinata scadenza è naturale chiedersi quale sia l'effettivo stato di attuazione del processo di superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari, con particolare riferimento alla realizzazione delle strutture residenziali sostitutive degli attuali OPG e all'attuazione delle iniziative volte a favorire l'applicazione di misure alternative al ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario e all'assegnazione a casa di cura  di custodia, mediante il rafforzamento della rete territoriale di assistenza psichiatrica.

 

2. Proprio a tal fine è stata presentata dai Ministri della salute e della giustizia la qui allegata Relazione al Parlamento sullo stato di attuazione delle iniziative per il superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari. Aggiornata al 30 settembre 2014, la Relazione è redatta ai sensi dell'art. 1, co. 2-bis del d.l. n. 52/2014, come convertito dalla l. n. 81/2014, che ne prevede la presentazione con cadenza trimestrale a partire dall'entrata in vigore della legge di conversione.

Nella Relazione, in primo luogo, si rende conto dello stato di attuazione dei programmi regionali, predisposti ai sensi dell'art. 3-ter, co. 6 della l. n. 9/2012 come di recente modificato dalla l. n. 81/2014, con riferimento sia alla parte attinente alla realizzazione delle residente sostitutive degli OPG (c.d. REMS), sia a quella relativa all'utilizzo dei fondi di parte corrente - destinati al funzionamento delle REMS, all'attivazione di percorsi riabilitativi per i destinatari delle misure di cui agli artt. 219 e 222 c.p. e al potenziamento dei dipartimenti di salute mentale nell'ottica di favorire l'applicazione di misure alternative a quelle detentive.

In estrema sintesi, ciò che emerge dalla Relazione è un notevole ritardo nell'attuazione dei programmi (come avevamo già avuto modo di sottolineare, in questa Rivista, a proposito della Regione Lombardia) e, in alcuni casi, la mancata presentazione dei progetti di utilizzo dei fondi di parte corrente; circostanze che renderanno probabilmente inevitabile un'ulteriore proroga del termine per la chiusura degli OPG.

In secondo luogo, nella Relazione si rileva l'avvenuta predisposizione di attività di monitoraggio ed esame di dati, finalizzata alla valutazione dell'impatto delle recenti novità legislative, introdotte con la l. n. 81/2014 (e commentate, sulle pagine di questa Rivista, da G.L. Gatta).

 

3. Le regioni dovevano presentare, ai sensi dell'art. 3-ter co. 6 della l. n. 9/2012, come modificato dal d.l. 25 marzo 2013, n. 24 e dalla relativa legge di conversione (l. 23 maggio 2013, n. 57), i programmi di utilizzo delle risorse ripartite con il d.m. 28 dicembre 2012, indicando gli interventi da realizzare e le modalità per la loro attuazione. In particolare, il contenuto che i citati programmi dovevano avere - oltre alla realizzazione delle REMS - veniva individuato come segue: attività volte ad incrementare la realizzazione dei percorsi terapeutico-riabilitativi; dimissione e presa in carico, da parte dei servizi territoriali, dei pazienti non più socialmente pericolosi (mediante realizzazione di progetti di reinserimento sociale); attività finalizzate a favorire l'esecuzione di misure alternative a quelle di cui agli artt. 219 e 222 c.p. Il termine per la presentazione dei programmi veniva fissato al 15 maggio 2013 e tutte le regioni, ad eccezione del Veneto, hanno rispettato la scadenza, depositando programmi principalmente incentrati sulla realizzazione delle REMS, tutti successivamente approvati dal Ministero della salute.

Più di recente, con la l. 30 maggio 2014, n. 81 (conversione con modificazioni del d.l. 25 marzo 2014, n. 52, originariamente deputato quasi esclusivamente alla proroga del termine per la chiusura degli OPG) sono state apportate significative modifiche alla disciplina delle misure di sicurezza, espressione di un cambiamento nell'approccio del legislatore alla questione del superamento degli OPG, in favore della sussidiarietà delle misure di sicurezza detentive. Ciò non poteva che influire sulla tipologia di interventi che le regioni devono realizzare, originariamente concentrati quasi totalmente sulla realizzazione di strutture sostitutive degli attuali OPG. Con la recente l. n. 81/2014 si privilegiano infatti le azioni volte a favorire l'applicazione di misure alternative al ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario e all'assegnazione a casa di cura e di custodia. Di conseguenza la l. n. 81/2014 ha dato tempo alle regioni per modificare, entro il 15 giugno 2014, i programmi già presentati al fine di ridurre il numero complessivo di posti letto da realizzare e di provvedere alla riqualificazione dei dipartimenti di salute mentale.

La legge quindi, ad oggi, delinea una serie di interventi, a carico delle regioni, raggruppabili in due macro categorie:

a) la realizzazione delle REMS;

b) la predisposizione di azioni volte a favorire la presa in carico dei pazienti dimessi dagli OPG (e in futuro dalle REMS) e l'applicazione di misure alternative a quelle detentive[2].

 

a) Per quanto riguarda la predisposizione delle REMS, dalla relazione emerge che gli interventi di realizzazione e riconversione delle strutture destinate all'esecuzione delle misure di sicurezza psichiatriche, così come delineati nei programmi presentati della regione, non possono essere realisticamente realizzati entro il termine fissato dalla legge e che un'ulteriore - la terza - proroga sia inevitabile.

I tempi stimati dalle regioni per portare a temine gli interventi di tipo residenziale superano notevolmente i 4 mesi a disposizione per rispettare il termine del 31 marzo 2014. A titolo esemplificativo, la Regione Lombardia indica un tempo che va da 20 a 32 mesi, la Campania da 2 anni a 15 mesi. Altre regioni - soprattutto quelle con un ridotto numero di pazienti di propria competenza e quindi con programmi meno impegnativi e articolati - indicano tempi più contenuti, ma comunque in nessun caso inferiori a 6 mesi.

b) Per quanto riguarda gli interventi finalizzati a favorire la presa in carico dei pazienti dimessi e l'applicazione di misure alternative a quelle detentive, prevalentemente mediante il potenziamento della rete di assistenza psichiatrica territoriale, la Relazione non è rassicurante. Il Ministero aveva trasmesso alle regioni, in data 29 ottobre 2013, un documento contenente gli indirizzi per la formilazione del programma degli interventi da realizzare. Solo sei regioni hanno presentato un programma conforme agli indirizzi e attendono l'erogazione delle risorse, mentre sette regioni - tra cui la Lombardia e la Sicilia, entrambe sede di OPG - hanno presentato un programma ritenuto non conforme, in relazione al quale il Ministero è in attesa di modifiche e chiarimenti. Da altre regioni - tra cui la Campania, anch'essa sede di un OPG - non risulta invece prevenuto alcun programma. Ciò significa che solo sei regioni saranno in grado di vedersi erogare - in tempi relativamente brevi - le risorse necessarie per dare attuazione ai programmi di utilizzo dei fondi di parte corrente.

Nella Relazione si segnala poi l'anomalia della Regione Sicilia per la quale non è ancora avvenuto il trasferimento alla sanità regionale delle funzioni relative agli ospedali psichiatrici giudiziari - ad oggi ancora esercitate dal Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria -, come stabiliva invece l'art. 5 del d.p.c.m. 1° aprile 2008. Il trasferimento delle predette funzioni costituisce presupposto necessario per l'erogazione delle risorse - comprese quelle destinate alla realizzazione delle REMS -, per cui finché tale passaggio non si sarà completamente verificato la Regione Sicilia - sede dell'OPG di Barcellona Pozzo di Gotto - non sarà in grado nemmeno di dare inizio al processo delineato dalla l. n. 9/2012 e successive modificazioni.

 

4. Nella Relazione, ancora, si dà conto dell'avvenuta predisposizione di attività di monitoraggio e esame di dati volte a verificare l'impatto delle nuove disposizioni introdotte dalla l. n. 81/2014 sulla realtà degli ospedali psichiatrici giudiziari, riguardanti, nello specifico:

a) i flussi di ingresso e le dimissioni;

b) le condizioni di dimissibilità dei pazienti internati;

c) le motivazioni delle ordinanze di proroga e revoca, nonché di cessazione della misura di sicurezza per il decorso del periodo massimo di durata[3]

In particolare:

a) Quanto al primo profilo, si è registrato un non indifferente numero di dimissioni - 67 in un trimestre -, che però risulta controbilanciato da un elevato numero di ingressi - 84 dal 1° giugno 2014 al 9 settembre 2014. Questi numeri dimostrano come sia fondamentale - per un reale superamento dell'attuale modello di OPG - oltre ad un numero elevato di dimissioni, una significativa riduzione del numero di casi di applicazione del ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario e dell'assegnazione a casa di cura e di custodia, nel rispetto del principio di sussidiarietà nell'applicazione delle misure di sicurezza detentive, dapprima affermato dalla Corte costituzionale[4] e di recente positivizzato con la l. n. 81/2014.

b) Quanto invece alle condizioni di dimissibilità dei pazienti, dal monitoraggio avviato sulla base dei dati forniti dalle regioni - che ai sensi dell'art. 1 co. 1-ter della d.l. n. 52/2014, come convertito dalla l. n. 81/2014, hanno inviato al Ministero della salute i percorsi terapeutico-riabilitativi individuali relativi alla quasi totalità degli internati - risulta che oltre la metà dei pazienti è stata dichiarata dimissibile e che per la quasi totalità di essi è stato previsto un percorso terapeutico-riabilitativo di tipo residenziale. Ciò significa che per poter effettuare le dimissioni di questi pazienti sarà fondamentale il rafforzamento della rete di assistenza psichiatrica territoriale, processo che però, stante il ritardo nella presentazione e nell'approvazione dei programmi di utilizzo di parte corrente, non pare poter essere di prossimo compimento.

c) Dall'esame delle ordinanze emesse dalla Magistratura di Sorveglianza emerge che esse contengono una precisa e attenta valutazione delle condizioni del soggetto e danno atto della formulazione di un programma di trattamento individualizzato finalizzato alla revoca della misura di sicurezza.

Per quanto riguarda in particolare le ordinanze di proroga, risulta che il ricorso ad esse avviene solo nei casi in cui, nonostante la predisposizione e l'attuazione dei programmi terapeutico-riabilitativi individuali, persiste una situazione di "pericolosità sociale o riemerge uno scompenso psicopatologico". I termini di proroga - si legge nella Relazione - "appaiono congrui e coerenti con il tempo necessario alla ricerca e al perfezionamento del programma terapeutico-riabilitativo individuale" da realizzare "dettando anche adempimenti a carico dei dipartimenti di salute mentale", la cui osservanza è in corso di verifica da parte dell'Amministrazione penitenziaria.

La collaborazione tra Autorità giudiziaria e Dipartimenti di salute mentale nella realizzazione e nell'attuazione dei percorsi terapeutici individuali ha portato ad una riduzione dei tempi per il riesame della pericolosità, che si attesta mediamente tra i 5 e i 7 mesi.

Nell'ambito del monitoraggio degli effetti delle recenti novità legislative sulla realtà degli OPG, di particolare interesse risulta l'esame dei provvedimenti dell'Autorità Giudiziaria emessi in applicazione dell'art. 1-quater d.l. n. 52/20214, come convertito dalla l. n. 81/2014, che prevede che le misure di sicurezza detentive non possano protrarsi oltre il tempo corrispondente al massimo edittale di pena comminata per il reato commesso. Dall'esame dei citati provvedimenti è emersa una non univocità delle soluzioni adottate in sede di dichiarazione di cessazione della misure di sicurezza detentiva per il decorso del termine massimo di durata (clicca qui per un primo provvedimento pubblicato in questa Rivista, con annotazione di G.L. Gatta): in alcuni casi si è ritenuto di non poter disporre, alla scadenza del predetto termine, alcuna ulteriore limitazione della libertà personale a carico dell'interessato, che deve essere affidato alle cure dei presidi sanitari territoriali; in altri casi, permanendo la pericolosità sociale, si è considerato opportuno trasformare la misura detentiva nella misura della libertà vigilata. La possibilità di applicare la misura di cui all'art. 228 c.p. potrebbe giocare un'importante ruolo in quei casi di soggetti in favore dei quali sia stata dichiarata la cessazione della misura detentiva - per raggiungimento del limite di durata massima - nonostante il perdurare della pericolosità sociale, per i quali si renderebbero necessarie ulteriori misure contenitive.

Da ultimo, dalla Relazione si apprende che è stato tempestivamente istituito, ma tardivamente attivato - a causa del ritardo nell'individuazione dei rappresentanti delle regioni -, l'Organismo di coordinamento del processo di superamento degli OPG, che esercita - ai sensi dell'art. 1 co. 2-bis del d.l. n. 52/2014, come modificato dalla l. n. 81/2014 - "funzioni di monitoraggio e di coordinamento delle iniziative assunte per garantire il completamento del processo di superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari".

 

5. Il quadro complessivo che emerge dalla Relazione in commento non è rassicurante circa la piena e tempestiva attuazione del processo di superamento degli OPG. Infatti - si legge nel documento - "nonostante il differimento al 31 marzo 2015 del termine per la chiusura degli OPG, sulla base dei dati in possesso del Ministero della salute appare non realistico che le regioni riescano a realizzare e riconvertire le strutture entro la predetta data" ed "è quindi di nuovo auspicabile un'ulteriore differimento del termine". In caso di mancato rispetto della scadenza fissata dalla legge il governo provvederà in via sostitutiva ai sensi dell'art. 3-ter, co. 9, d.l. 22 dicembre 2011, convertito con modificazioni dalla l. n. 9/2012; soluzione, questa, che di per sé non offre garanzie di una piena e tempestiva chiusura degli OPG, che implica la realizzazione di un percorso fortemente influenzato dalle peculiarità regionali, rispetto alla quale l'intervento del Governo potrebbe risultare inadeguato. 

 


[1] Il processo di superamento degli OPG è stato intrapreso nel 2008 con il citato d.p.c.m. contenente, all'allegato C, le linee guida per il trasferimento delle funzioni sanitarie attinenti agli ospedali psichiatrici giudiziari e alle case di cura e di custodia alla sanità regionale. Successivamente, nel 2011, in ragione della mancata attuazione del processo delineato dal citato decreto e delle risultanze dell'attività della Commissione di inchiesta sull'efficacia e l'efficienza del Servizio sanitario nazionale, è intervenuto il legislatore, al fine di imprimere un'accelerazione al processo di superamento degli OPG. Tale intervento si è concretizzato nella presentazione di un emendamento in sede di conversione del d.l. 22 dicembre 2011, n. 211 (c.d. svuota carceri), che ha avuto come esito l'introduzione dell'art. 3-ter, recante "disposizioni per il definitivo superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari". La norma detta una serie di prescrizioni finalizzate alla chiusura degli OPG, imponendo un termine per la loro realizzazione, originariamente fissato al 1° febbraio 2013. In seguito, tale termine è stato posticipato al 1° aprile 2014 con il d.l. 25 marzo 2013, n. 24, convertito con modificazioni dalla l. 23 maggio 2013, n. 57. Da ultimo è intervenuta un'ulteriore proroga stabilita dal d.l. 31 marzo 2014, n. 52. La legge di conversione di quest'ultimo decreto - l. 30 maggio 2014, n. 81 - ha poi introdotto significative modifiche alla disciplina delle misure di sicurezza detentive.

[2] Tale suddivisione corrisponde anche alla distinzione operata dalla legge tra finanziamenti dedicati alla costruzione delle REMS e fondi di parte corrente, cioè finanziamenti destinati al funzionamento delle strutture e, da un lato, alla predisposizione di programmi terapeutico-riabilitativi individuali per i destinatari di una delle misure di sui agli artt. 219 e 222 c.p. e, dall'altro, all'attuazione di iniziative volte a favorire l'applicazione di misure alternative a quelle detentive.

[3] La principale novità introdotta dalla l. n. 81/2014 consiste nella fissazione di un limite massimo di durata delle misure di sicurezza, che non possono protrarsi per un tempo superiore al massimo edittale di pena comminata per il reato commesso. Tale disposizione implica che allo scadere del periodo massimo di durata il Magistrato di Sorveglianza ordini la cessazione della misure di sicurezza detentiva.

[4] Cfr. sent. Corte cost. n. 253/2003 e sent. Corte cost. n. 367/2004.