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29 settembre 2014 |

Superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari: il nuovo programma della Regione Lombardia

Giunta della Regione Lombardia, delibera n. X/1981 del 20 giugno 2014

1. Il provvedimento della Giunta regionale lombarda, che può leggersi in allegato, si pone in continuità con la DGR n. 122/2013 (pubblicata sulle pagine di questa Rivista, con commento di F. Federici) - approvata in esecuzione del d.l. 25 marzo 2013, n. 24[1] -, contenente il programma di utilizzo delle risorse assegnate a Regione Lombardia per la realizzazione delle residenze sostitutive degli ospedali psichiatrici giudiziari (d'ora in poi OPG).Tale provvedimento prevedeva interventi volti quasi esclusivamente alla creazione delle residenze per l'esecuzione delle misure di sicurezza[2] (d'ora in poi REMS), a discapito delle azioni finalizzate a "favorire l'esecuzione di misure di sicurezza alternative al ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario" [3].

Dopo la prima delibera regionale del 2013, il quadro è stato notevolmente modificato dalla l. 30 maggio 2014, n. 81 (di cui è stata data notizia in questa Rivista, con commento di G. L. Gatta) - recante conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 31 marzo 2014, n. 52 -, che ha introdotto significative modifiche in materia di superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari.Tra di esse, alcune incidono in modo rilevante sulla disciplina delle misure di sicurezza detentive.

Oltre ad avere un tutt'altro che trascurabile impatto a livello sistematico le novità introdotte con la citata legge sono suscettibili di incidere - riducendolo - sul numero di persone ora presenti negli OPG e che faranno ingresso nelle REMS. Le principali novità introdotte con la l. n. 81/2014 - che hanno influito, condizionandole, sulle scelte compiute a livello regionale con la DGR in commento - sono:

a)    Positivizzazione del principio di sussidiarietà nell'applicazione del ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario e assegnazione a casa di cura e custodia: la legge indica come regola l'applicazione, all'infermo di mente e al seminfermo, di una misura diversa dal ricovero in OPG e dall'assegnazione a CCC (case di cura e di custodia). Il giudice può fare ricorso a queste misure di sicurezza detentive solo se sono acquisiti elementi dai quali risulta che ogni altra misura è inidonea ad assicurare all'interessato cure adeguate e a contenerne la pericolosità sociale[4];

b)      Introduzione di due nuovi criteri per la valutazione della pericolosità sociale, in base ai quali: 1) la valutazione stessa va effettuata sulla base delle qualità soggettive della persona e senza tenere conto delle condizioni di cui all'art. 133, co. 2, numero 4, c.p. ("condizioni di vita individuale, familiare e sociale del reo"); 2) "la sola mancanza di programmi terapeutici individuali" non può essere posta a fomdamento esclusivo del giudizio di pericolosità;

c)      Introduzione di un termine massimo di durata delle misure di sicurezza detentive, che non possono protrarsi oltre ad un tempo pari al massimo edittale della pena comminata per il reato commesso.

Queste modifiche rappresentano il chiaro segnale di un cambiamento nell'approccio del legislatore alla questione del superamento degli OPG (e delle CCC). Mostrano, in particolare, l'intento di relegare la misura di sicurezza detentiva per i non imputabili (e per i semi imputabilI) ad un ruolo di ultima ratio, limitando il numero di casi di ricovero e la durata della misura stessa.

 

2. Questo cambiamento di impostazione non poteva che riflettersi sulle azioni che le regioni devono intraprendere per attuare il processo di superamento degli OPG. Infatti, al co. 6 dell'art. 3-ter - dedicato ai programmi regionali - è stata aggiunta un'importante disposizione, che prevede che le regioni possano (rectius, potevano) modificare - entro il brevissimo termine del 15 giugno 2014 - i programmi già presentati, al fine di:

a) riqualificare i dipartimenti di salute mentale (DSM);

b) contenere il numero complessivo di posti letto da realizzare nelle REMS;

c) destinare le risorse alla realizzazione o alla riqualificazione delle sole strutture pubbliche.

 

3. Con la delibera qui segnalata - accessibile ai lettori cliccando su 'download documento' in calce a questa pagina -, la Regione Lombardia ha quindi approvato - lo scorso 20 giugno  - un nuovo programma per la gestione del processo di superamento degli OPG, con il quale si adegua alle più recenti previsioni legislative.

Di seguito riportiamo le principali integrazioni apportate al precedente programma:

a) Riduzione del numero di REMS da realizzare. Delle 12 residenze originariamente previste ne verranno realizzate 8, 6 delle quali saranno ubicate a Castiglione delle Stiviere[5] (per un totale di 160 posti letto, in luogo dei 240 precedentemente previsti). La scelta di concentrare la maggior parte delle REMS nel polo mantovano consente, da un lato, di non disperdere il patrimonio di conoscenze e competenze maturato nell'OPG di Castiglione delle Stiviere - notoriamente virtuoso - e, dall'altro, di rendere disponibili più risorse per l'attuazione delle azioni alternative alla realizzazione delle residenze[6].

b) Azioni finalizzate alla tutela dalla salute mentale in carcere. È prevista l'attivazione, presso il carcere di Pavia, di un servizio di supporto al disagio psichico dei detenuti. Gli interventi in questo settore costituiscono parte integrante del processo di superamento degli OPG, in quanto consentono di snellire il carico gravante su tali strutture, evitando che i detenuti con infermità sopravvenuta (art. 148 c.p.) e oggetto di osservazione psichiatrica (art. 112 d.p.r. n. 230/2000) vengano ricoverati in ospedale psichiatrico giudiziario.

c) Creazione di micro-équipe territoriali. Nel programma approvato con la DGR in commento si prende atto dell'importanza - per la predisposizione di reali alternative alla misura di sicurezza detentiva - da un lato, della creazione di percorsi di cura specifici e, dall'altro, di una forte integrazione tra sistema sanitario-assistenziale (ASL e DSM), sistema giudiziario e sistema penitenziario. A tal fine si è ritenuto opportuno:

-        Estendere a tutto il territorio regionale le "buone pratiche" di collaborazione, formatesi in alcune zone, che hanno consentito di realizzare un'adeguata integrazione tra le istanze di cura, reinserimento sociale e sicurezza;

-        Prevedere la creazione - presso i dipartimenti di salute mentale - di "équipe funzionali multiprofessionali" con il compito di favorire una presa in carico "multidimensionale", seguendo il percorso sanitario del paziente e fungendo da collegamento con la magistratura e con gli altri soggetti coinvolti nell'ambito del percorso giudiziario.

 

4. La delibera in commento mostra la consapevolezza da parte della Regione Lombardia della necessità di articolare il progetto per il superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari non solo sulla realizzazione delle residenze sostitutive degli OPG, ma anche sulla valorizzazione dei servizi territoriali, che costituiscono - come affermato nella stessa delibera - la "seconda colonna portante del processo di superamento degli O.P.G.". Gli interventi della Regione ci pare quindi che vadano nella direzione corretta e si auspica possano scongiurare il concretizzarsi del rischio - da subito paventato[7] - di nuove forme di 'istituzionalizzazione' del malato di mente autore di reato.

Se in termini di contenuto e intenzioni di fondo il programma approvato con la DGR n. 1981/2014 ci pare sia da giudicare positivamente, non possiamo fare a meno di avanzare qualche dubbio circa la sua realizzabilità, soprattutto in rapporto alla tempistica. Tali difficoltà, tuttavia, non sembrano imputabili alla Regione Lombardia, in favore della quale non risultano essere state erogate - nemmeno in parte - le risorse ad essa assegnate, né per quanto riguarda la realizzazione delle strutture, né per l'assunzione del personale da destinare alle REMS, né tantomeno per la realizzazione degli interventi volti a promuovere alternative alla misura di sicurezza detentiva.

I tempi sono stretti - il temine per la chiusura degli OPG è fissato al 31 marzo 2015 - e incongrui, ci pare, rispetto agli obiettivi da realizzare, anche con riferimento alla sola realizzazione delle residenze, dal momento che - fermo restando - lo ribadiamo - che la Regione non ha ancora ricevuto alcun finanziamento - le procedure di appalto e la costruzione delle strutture richiedono tempo. Anche ipotizzando un'imminente erogazione delle risorse a favore della Regione, poco più di sei mesi non sembrano essere - nemmeno lontanamente - sufficienti.

Se questa è la situazione - sostanzialmente invariata rispetto a diversi mesi fa - ci pare che il definitivo superamento degli OPG sia destinato a subire un ulteriore - e purtroppo l'ennesimo - slittamento.

 


[1] In G.U. 26 marzo 2013, n. 72, convertito in legge, con modificazioni, con l. 23 maggio 2013, n. 57, in G.U. 25 maggio 2013, n. 121. Il d.l. n. 24/2013 prevedeva che le regioni presentassero il programma di utilizzazione delle risorse ad esse destinate entro il termine del 15 maggio 2013.

[2] Per una critica a tale impostazione si vedano G. Dodaro, Ambiguità e resistenze nel superamento dell'O.P.G. in Regione Lombardia: verso la "istituzionalizzazione" del malato di mente autore di reato?, in Riv. it. med. leg., 2013, p. 1387; G. Dodaro, L'impatto di saperi, culture e sentimenti d'insicurezza dei servizi psichiatrici sulle politiche per il superamento dell'ospedale psichiatrico giudiziario, relazione al convegno "Superare gli O.P.G.. Quali alternative?", Milano, 25 novembre 2013.

[3] Cfr. art. 3-ter co. 6, terzo periodo, d.l. n. 211/2011, come modificato dalla l. 23 maggio 2013, n. 57 (conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 25 marzo 2013, n. 24). La ragione di una simile scelta da parte di Regione Lombardia ci pare possa essere stata - almeno in parte - condizionata dalle strette tempistiche imposte dal d.l. n. 24/2013 per la presentazione dei programmi conformi alla neo-introdotta disposizione di cui al co. 6, terzo periodo. Quest'ultimo disponeva (nella versione introdotta con la legge di conversione, che non ne ha però alterato la sostanza): "il programma, oltre agli interventi strutturali prevede attività volte progressivamente ad incrementare la realizzazione dei percorsi terapeutico-riabilitativi di cui al co. 5, definendo prioritariamente tempi certi e impegni precisi per il superamento degli ospedali psichiatrici giudiziari, prevedendo la dimissione di tutte le persone internate per le quali l'autorità giudiziaria abbia già escluso o escluda la sussistenza della pericolosità sociale, con l'obbligo per le aziende sanitarie locali di presa in carico all'interno di progetti terapeutico-riabilitativi individuali che assicurino il diritto alle cure e al reinserimento sociale, nonché a favorire l'esecuzione di misure di sicurezza alternative al ricovero in ospedale psichiatrico giudiziario o all'assegnazione a casa di cura e custodia". Il d.l. n. 24/2013 fissava poi al 15 maggio 2013 il termine per la presentazione dei programmi regionali, conformi a quanto stabilito dal co. 6 (art. 3-ter, co. 9). Il nuovo termine risultava posticipato di meno di un mese rispetto a quello precedentemente fissato dal decreto del Ministero della salute di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze del 28 dicembre 2012, in G.U. 7 febbraio 2013, n. 32. Tale Decreto - che ripartiva tra le regioni le risorse stanziate a livello statale - prevedeva che i programmi venissero presentati entro 60 giorni dalla sua entrata in vigore. Incidentalmente, è possibile notare che il termine per la presentazione dei programmi regionali conformi alla modifica introdotta da dal d.l. n. 24/2013 (15 maggio 2013) era antecedente rispetto alla data dell'approvazione della legge di conversione (23 maggio 2013).

[4] In questo modo il legislatore ha fatto proprio il principio affermato dalla Corte costituzionale con le sent. n. 253/2003 e n. 367/2004, che hanno rotto l'automatismo nell'applicazione delle misure di sicurezza detentive all'infermo e al seminfermo di mente.

[5] In particolare nel polo mantovano saranno realizzate le residenze ad alta intensità terapeutico-riabilitativa e assistenziale - destinate ad accogliere i nuovi ingressi e le persone con più elevata pericolosità sociale - e tre residenze per alta riabilitazione e media intensità assistenziale - destinate ad accogliere persone non dimissibili nel breve periodo.

[6] Si ottiene, in questo modo, un risparmio di risorse, dal momento che quelle che dovevano essere destinate alla realizzazione delle REMS da costruire al di fuori del polo mantovano (che in base al programma approvato con la DGR in commento non verranno realizzate), alla loro gestione e all'assunzione del relativo personale, potranno essere ora impiegate per l'attuazione degli interventi volti alla creazione di alternative alla misura di sicurezza detentiva. In altri termini, l'ottimizzazione delle risorse è dovuta alla scelta di rinunciare alla realizzazione delle REMS programmate al di fuori del polo di Castiglione delle Stiviere, piuttosto che a quelle previste per quest'ultimo. Il risparmio di risorse è imputabile anche al fatto che concentrando la quasi totalità delle REMS (6 su 8) a Castiglione delle Stiviere si potrà mantenere tutto il personale ora impiegato nell'OPG ed evitare di assumerne altro, salvo le poche assunzioni necessarie per conformarsi al d.m. 1° ottobre 2012, recante i requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi delle REMS. Le residenze che necessiteranno di assunzione di personale ex novo saranno, quindi, solo due.

[7] Subito dopo l'approvazione della l. n. 9/2012 - conversione in legge, con modificazioni, del d.l. n. 211/2011 -, che ha inserito nel c.d. decreto svuota carceri l'art. 3-ter, contenente disposizioni per il superamento degli OPG, si sono sollevate non poche critiche volte a mettere in luce l'inadeguatezza della sola sostituzione degli attuali OPG con residenze sanitarie più piccole, ma pur sempre 'chiuse'. Si veda, in proposito, G. Dodaro, Ambiguità e resistenze nel superamento dell'O.P.G. in Regione Lombardia, cit., p. 1391 ss.; C. Mazzucato, G. Varraso, Chiudere o ... aprire? Il "superamento" degli O.P.G. tra istanze di riforma e perenni tentazioni di "cambiare tutto per non cambiare niente", in Riv. it. med. leg., 2013, p. 1345 ss.; P. Dell'Acqua, S. D'autilia, Abbandonare quei luoghi, abitare le soglie, in Riv. it. med. leg., 2013, p. 1368 ss.